（2011）琼行终字第34号(2)
在履行《84承包合同》的过程中，从1995年开始，经乐东县政府“批准”或“确认”，山脚村委会、石门坡林场、原新庄村委会、九所镇政府相继将4000亩土地分割转包或重新发包给宏盛公司等公司承包经营。其中，1996年12月1日，原新庄村委会与宏盛公司签订土地承包合同，承包了包括争议地在内的708亩土地。乐东县政府还以政府文件的形式，确认了宏盛公司承包708亩土地的行为。从1996年至1999年，宏盛公司对争议地进行一定的投资开发。2002年4月25日，在原新庄村委会的主持下，原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组签订书面协议，对456亩争议地的使用权进行了划分，确定了七个村民小组各自的份额，其中原新庄村第二村民小组分得其中的30亩。同年5月1日，上述七个村民小组又将原新庄村委会发包给宏盛公司的708亩土地中的456亩争议地发包给郭宝钦经营，其余252亩仍然由宏盛公司承包。
2009年7月3日，原新庄村委会第三、四、六、七、十二、十三等六个村民小组向乐东县政府提出书面申请，要求对争议地进行土地权属登记和颁证。乐东县政府根据《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》、《84承包合同》、《关于新庄村委会七个村民小组位于大岭南边46亩坡园地具体面积、四至范围的协议书》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组与郭宝钦签订的《合同书》等书面文件，确认争议地一直由原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组连续耕作至今，并履行地籍调查、公告、登记等程序，于2010年6月18日向原老坡村第二村民小组和原新庄村委会第三、四、六、七、十二、十三村民小组颁发了九所集有（2010）第01号《集体土地所有证》（以下简称01号《土地证》）。原老坡村民小组在公告期间，向乐东县政府提出异议，但乐东县政府未予处理，直接颁发了土地证。老坡七村民小组遂向该院提起行政诉讼，请求撤销乐东县政府颁发01号《土地证》的具体行政行为。
原审法院认为：只有证明争议地归属于原新庄村委会的第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组并排除该村委会的第一村民小组的证据须有足够的说服力，才能认定土地权属来源清楚。从乐东县政府向本院提交的证据材料来看，其认为原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组从1976年开始就一直连续使用争议地至今，并认为与该事实有关的书面文件即为土地权属来源证明。该书面文件包括：《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》、《84承包合同》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组于2002年4月25日签订的《关于新庄村委会七个村民小组位于大岭南边46亩坡园地具体面积、四至范围的协议书》、原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组与郭宝钦签订的《合同书》。分析《九所公社甘蔗基地规划分配示意图》的具体内容，无从确认争议地的具体位置，亦无从分清和确认原新庄乡中的哪个生产队耕作哪一块土地。相反，从《84承包合同》的内容可以看出，包括争议地在内的位于大岭周围共4000亩地几乎都是荒山荒坡，即使其中有所谓的“少量群众连做熟地”，已经在该合同中约定留作当地农民继续耕种，并未进行发包。由此可见，456亩争议地在1984年1月前基本上都是荒地荒坡，不存在被连续耕作的历史事实。从1984年至2002年5月1日，争议地一直以原新庄村委会的名义分别向石门坡林场、宏盛公司发包经营。2002年5月1日至今，才由原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三等七个村民小组向郭宝钦发包经营。从1984年1月至今，全国农村历经两轮土地承包，争议地一直都是对外发包，从未以家庭承包形式向农村集体经济组织内部成员发包，故县政府认定争议地仅仅由原新庄村委会七个村民小组连续使用的事实，缺乏证据支持。同时，原新庄村委会第二、三、四、六、七、十二、十三村民小组未通知同为一个村委会管辖的原新庄村委会第一村民小组参加应当民主议定重大事项的会议，即于2002年4月25日私下签订书面协议，对456亩争议地的使用权进行了划分，确定七个村民小组各自的份额，该书面协议不能作为土地权属来源的证明。原国家土地管理局《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地所有权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书；第十一条规定，申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书，并由申请者在土地登记申请书中签名盖章。原老坡村委会第二村民小组并未向乐东县政府申请对争议地进行登记和颁证，乐东县政府未征求该村民小组的意愿，即依职权向其颁发《集体土地所有证》（共有证），违反了土地登记依申请进行登记和颁证的基本原则。由于本案纠纷起源于争议地的土地权属争议，在01号《土地证》被法院生效判决撤销后，土地权属争议的各方当事人可通过协商方式重新分配份额并报人民政府审核和登记，协调不成则应依法申请土地行政裁决。不论争议地的归属如何，争议地的土地承包民事法律关系未必因土地权属的变更而变更，当事人可协商解决，或比照表见代理的规则依法确认。综上，乐东县政府颁发01号《土地证》认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。遂判决撤销乐东县政府给新庄六村民小组以及老坡村民委员会原第二村民小组颁发的01号《土地证》。
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