（2011）琼行再终字第4号
海 南 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
（2011）琼行再终字第4号
申请再审人（一审第三人、二审上诉人）：钟凤娇，女，1933年1月27日出生，汉族，文昌市人。
委托代理人：陈毅文，男，汉族，1956年7月3日出生。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：临高县人民政府。
法定代表人：郑柏安，县长。
委托代理人：符吉吉，临高县人民政府法制办主任。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：海南明发实业开发总公司。
法定代表人：陈明，该公司总经理。
委托代理人：王正郭，海南大华园律师事务所律师。
原告海南明发实业开发总公司（简称明发公司）与被告临高县人民政府（简称临高县政府）、第三人钟凤娇颁发国有土地使用证纠纷一案， 2007年1月12日原海南省海南中级人民法院（简称一审法院）作出（2006）海南行初字第80号行政判决，临高县政府、钟凤娇不服，向本院提起上诉。2007年7月2日本院作出（2007）琼行终字第63号行政判决（简称原判），已经发生法律效力。钟凤娇不服，向本院申请再审。2009年12月17日本院作出（2009）琼行监字第99号行政裁定，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，于2011年4月15日对本案进行公开开庭审理。申请人钟凤娇的委托代理人陈毅文、被申请人明发公司的委托代理人王正郭、临高县政府的委托代理人符吉吉到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院核准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
临高县政府依钟凤娇的申请，于2001年12月24日给钟凤娇办理了土地登记并颁发了临国用（01）字第4906号《国有土地使用证》（简称4906号土地证）。该证项下登记的土地坐落于临高县临城镇文明东路北侧，四至为东至钟凤娇、南至文明东路、西至吕爱秋、北至道路，地号为（6）-44-（31），面积为144平方米。
一审法院查明，1999年7月1日，明发公司与临高县政府签订一份《临城文明东路工程带资施工建设合同书》；合同约定，由明发公司垫资施工建设临高县临城镇文明东路，道路全长912米、宽24米；其中第一期工程道路长为390米，道路为硬化水泥路面，宽16米，临高县政府以建成后的道路两侧约45亩土地划给明发公司作为投资建设道路的补偿。上述合同签订后，1999年8月1日，明发公司以法定代表人陈明个人名义与钟凤娇签订一份《合作开发建设临高文明东路建设项目合同书》，该合同约定：由于明发公司无资金开发，经海南临高椰棕园林有限公司同意，由陈明和钟凤娇共同筹资合作开发建设临高县临城镇文明东路，投资总额832.5万元（人民币，下同），收益按五五分成。在此之前的1998年12月31日，临高县土地管理局与明发公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，该局将24449.575平方米（折合36.6744亩）土地出让给明发公司，作为建设文明东路一期工程道路用地和投资建设道路的部分补偿的用地。2000年4月底，该道路工程建设至330米时，由于临高县政府单方修改设计规划以及其他原因，造成工程停工。2001年10月，钟凤娇持仿造的落款人为明发公司与钟凤娇签订的土地使用权转让合同书和土地使用权登记申请书向临高县政府申请登记发证，临高县政府于2001年12月24日给钟凤娇办理了土地登记并颁发了4906号土地证。明发公司于2006年3月知道临高县政府给钟凤娇颁发该土地证后，遂提起本行政诉讼。
一审法院还查明，对于钟凤娇投入117万元合作开发建设资金问题，钟凤娇的代理人在庭审中称明发公司于2001年1月20日出具的《合作项目资金投资确认书》证明投资的事实，钟凤娇的代理人称是以现金的方式交付给明发公司的法定代表人陈明的，但钟凤娇未提交书面支付凭证。明发公司的代理人否认出具该投资确认书，并申请一审法院对该确认书上明发公司的公章印模进行鉴定，经鉴定机构出具的鉴定结论，该投资确认书上所盖的公章与样本公章印文不是同一枚印章盖印所形成，即投资确认书上加盖的公章不是明发公司在公安机关登记备案的公章。
一审判决认为，临高县政府与明发公司签订的垫资施工建设合同中所作的约定是将临城镇文明东路建设完工后道路两侧的土地使用权作为投资补偿划给明发公司，此后临高县政府和明发公司并未重新约定将作为投资补偿的道路两侧的土地使用权登记到其他单位或个人名下，明发公司也没有要求临高县政府将土地使用权登记到其他单位或其他个人名下，临高县政府违反双方合同中的约定，单方面将土地使用权登记发证给钟凤娇，违背了其合同中的承诺，侵犯了明发公司依合同应享有的土地使用权。临高县政府以合同的形式承诺将土地使用权划给明发公司，双方之间据此形成的是一个行政权利义务法律关系，至于道路建设的投资方是明发公司单方投资还是明发公司的法定代表人陈明与钟凤娇共同投资，明发公司与钟凤娇以及明发公司与其法定代表人陈明之间据此形成的是一个民事法律关系，该民事法律关系不能改变临高县政府与明发公司之间所形成的行政法律关系，故临高县政府以明发公司与钟凤娇之间存在的民事法律关系为理由将合同约定应划给明发公司的土地使用权划给钟凤娇没有事实和法律依据。
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