（2011）琼行终字第118号
海 南 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
（2011）琼行终字第118号
上诉人（原审被告）文昌市人民政府。
法定代表人刘春梅，该市市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南惠普森医药生物技术有限公司。
法定代表人李志林，该公司董事长。
委托代理人苏艳艳，海南阳光岛律师事务所律师。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因被上诉人海南惠普森医药生物技术有限公司（以下简称惠普森公司）诉其无偿收地行政处罚纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初字第49号行政判决，于2011年6月26日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人文昌市政府的委托代理人伍一叶，被上诉人惠普森公司的委托代理人苏艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是文昌市政府于2004年8月16日作出文府[2004]136号《关于依法无偿收回海南惠普森医药生物技术有限公司国有土地使用权的决定》（以下简称136号《收地决定》）的行为。该《收地决定》的主要内容为:1991年，原文昌县政府将批准征用的位于清澜新港南侧地段的6647㎡（折合9.97亩）集体土地有偿出让给文昌县侨资实业（工贸）有限公司（以下简称侨资公司）作为游艇码头项目用地（以下称争议地）。2000年6月13日，文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）批准侨资公司将争议地使用权转让给惠普森公司后，惠普森公司未按照《国有土地使用权出让合同》约定的期限进行任何开发建设，造成土地闲置至今已超过两年以上。经2004年7月12日文昌市政府第21次常务会议讨论通过，文昌市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第十八条和第二十一条的规定，决定依法无偿收回惠普森公司受让的9.97亩争议地使用权，并注销惠普森公司持有的文国用（2000）字第W0300700号《国有土地使用证》（以下简称W0300700号《国土证》）。
原审判决查明：1991年8月26日，经原文昌县政府批准，原文昌县国土局将位于清澜新港南侧地段的9.97亩国有土地有偿出让给侨资公司作为游艇码头项目用地，双方为此签订了《国有土地使用权有偿出让合同》（该合同约定侨资公司的土地使用期限为70年，但双方未就土地动工开发期限和“三通一平”义务由哪方承担进行约定）。上述合同签订后，原文昌县政府于1992年10月给侨资公司办理了文国用（92）字第0300502号《国有土地使用证》（以下简称第0300502号《国土证》）。1993年，侨资公司拟将上述土地使用权转让给海南福林生物医学实业有限公司（以下简称福林公司，该公司于1999年7月9日更名为惠普森公司）。1993年12月2日，原文昌县清澜经济开发区管理委员会（以下简称清澜开发区管委会）向福林公司收取人民币32万元设施费后，原文昌县国土局于同年12月13日根据侨资公司转让土地的申请，作出文土管字（1993）51号《关于同意转让土地的批复》，同意侨资公司将上述土地转让给福林公司。文昌市政府于2000年6月13日给惠普森公司办理了土地变更登记，并颁发了W0300700号《国土证》，同时注销了0300502号《国土证》。2000年10月，文昌市国土局以惠普森公司受让取得上述土地后未履行出让合同的约定，满两年未动工开发建设为由，拟无偿收回惠普森公司的土地使用权。但由于惠普森公司尚未领到W0300700号《国土证》且已提出了陈述和申辩，此次收地行为没有实施。惠普森公司领取W0300700号《国土证》后，以该地不通路、不通水、不通电且当地村民仍在地上挖池养虾为由，于2003年5月请求文昌市国土局、清澜开发区管委会、文昌市建设局尽快完善基础设施建设，但未果。2004年1月1日，文昌市国土局在《海南日报》刊登《拟无偿收回国有土地使用权事先告知书》，以惠普森公司未履行出让合同的约定，满两年未动工开发建设造成土地闲置为由，拟无偿收回惠普森公司的国有土地使用权。告知书限定的申辩期限届满后，文昌市政府于2004年8月16日作出136号《收地决定》，决定无偿收回惠普森公司的9.97亩国有土地使用权，但《收地决定》没有直接送达给惠普森公司。2004年8月18日，文昌市国土局在《海南日报》上以公告方式刊登了136号《收地决定》。惠普森公司于2010年5月知悉136号《收地决定》的内容后，于2010年7月14日提起本案诉讼。
原审判决认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，惠普森公司从侨资公司受让土地使用权后，侨资公司原所享有的权利和应承担的义务即由惠普森公司承接。虽然惠普森公司受让土地使用权后，一直没有对涉案土地进行开发建设，但造成涉案土地闲置的责任并不在惠普森公司，而在于文昌市政府。首先，原文昌县国土局与侨资公司签订的《国有土地使用权出让合同》及有关用地批准文件没有规定用地方动工开发的期限；其次，虽然《国有土地使用权出让合同》没有约定“三通一平”义务由出让方还是用地方承担，但文昌市政府设立的清澜开发区管委会在惠普森公司受让土地使用权后，已于1993年12月2日收取了惠普森公司32万元设施费，该收费行为即表明涉案土地的“三通一平”义务应由文昌市政府承担。在文昌市政府未完善基础设施建设的情况下，惠普森公司无法对涉案土地进行开发建设。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、《国土资源部闲置土地处置办法》第四条第二款以及《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（一）项及第四条的规定，以出让方式取得土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但因政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。从上述事实和法律、规章的规定分析，文昌市政府认定惠普森公司未按出让合同约定的期限开发建设造成土地闲置超过两年，与事实不相符，决定无偿收回惠普森公司的土地使用权，也与法律、规章的规定不相符。同时，文昌市政府作出136号《收地决定》在程序上存在以下违法之处：一、文昌市政府认定惠普森公司闲置土地，但没有通知惠普森公司拟订闲置土地处置方案，违反了《国土资源部闲置土地处置办法》第三条“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定。二、惠普森公司领取国有土地使用证后，已多次请求文昌市政府的职能部门文昌市国土局、清澜开发区管委会和文昌市建设局尽快完善基础设施建设，以便其对涉案土地继续进行开发建设，但文昌市政府在没有征求惠普森公司是否愿意继续投资开发涉案土地或者给惠普森公司核发“换地权益书”的情况下，就以136号《收地决定》无偿收回惠普森公司的土地使用权，违反了海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行于1999年6月24日共同制定的《处置海南省积压房地产试点方案》中“按照法律、法规规定应当无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发。其他闲置土地，向占地单位核发‘换地权益书’，收回土地使用权”的规定。三、惠普森公司有明确的地址和联系方式，文昌市政府可以向惠普森公司直接送达无偿收地事先告知书和无偿收地决定，但文昌市政府采取公告方式送达，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，剥夺了原告的陈述权和申辩权。综上，136号《收地决定》认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。但鉴于涉案土地已被规划为航天城码头用地和西沙后勤保障基地用地，且这两个项目均属于国家大型建设项目，因此，136号《收地决定》不宜撤销。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认文昌市政府于2004年8月16日作出的136号《收地决定》违法，案件受理费50元由文昌市政府负担。
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