《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》的理解与适用
2024年8月7日，最高人民法院发布了《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（以下简称批复）。该司法解释的发布，对及时正确确定强制拆除行为引发的行政诉讼案件被告，防止程序空转，实质解决争议，及时高效保障人民群众合法权益，监督行政机关依法行使强制拆除职权，将发挥积极作用。
一、批复的制定背景</STRONG>
党的二十大报告将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，对“扎实推进依法行政”作出重要部署，要求“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序”。党的二十届三中全会决定进一步指出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。房屋、建筑物及其附属设施等不动产，在人民群众的各类财产构成中占有重要份额，对此类不动产的强制拆除涉及人民群众重大财产权益，必须严格依照法律规定，遵照法定程序，依法稳慎实施。“有恒产者有恒心”。切实保护公民、法人或者其他组织的财产权，是经济社会持续健康发展的基础。改革开放以来，通过大力推进产权制度改革，我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，产权受保护的范围和程度不断拓展。法律层面，民法典第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”土地管理法、行政处罚法、行政强制法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、土地管理法实施条例等法律法规对强制拆除行为的主体和程序都作出了明确规定，强制拆除领域已经实现了有法可依。
根据法律规定，一个合法的强制拆除行为应当符合以下基本程序要求：（一）行政机关作出强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务，依法保障当事人陈述、申辩等权利；（二）行政机关应当以书面形式作出强制拆除决定，并载明强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的期限、作出行政行为的行政机关名称、印章和日期等事项；（三）行政机关应当依法向当事人送达催告书、强制拆除决定书等文书；（四）强制拆除时，行政执法人员应当表明身份，明确告知执法主体。但不容忽视的是，在土地房屋征收、违法建筑拆除、棚户区改造等工作中，违法强制拆除行为仍不时发生，强制拆除主体不明确的情况屡见不鲜，人民群众反映较为强烈。个别地方在未达成协议、未作出补偿决定的情况下，为推进项目建设，重效率轻法治，重实体轻程序，往往以“拆除违法建筑”“拆除危险房屋”“误拆”以及借“民事主体”名义拆迁等手段实施强制拆除。
调研中发现，相关强制拆除案件中经常出现房屋等建筑物和其他设施被拆除的事实和时间均确定无疑，但实施强制拆除行为的主体不明确，导致行政相对人提起诉讼时，被个别法院以“不存在适格被告”等为由，裁定不予立案或者驳回起诉，从而出现“告状无门”的情况，以及行政相对人向公安机关报案要求调查强制拆除主体甚至要求刑事立案，却仍查不出强制拆除主体的情况。个别案件中，即使行政相对人通过信访或者向上级公安机关反映后，查明了实施强制拆除的主体，但如果起诉时强制拆除已经超过一年，也可能会被个别法院以超过起诉期限为由，裁定不予立案或者驳回起诉。此类强制拆除主体不明确的案件，既难以实现实质化解，又难以实现案结事了。我们认为，为全面准确理解行政诉讼法及其司法解释有关被告主体资格及起诉期限的规定，亟须通过司法解释统一法律适用标准，从源头上减少行政诉讼案件裁定驳回起诉、不予立案的比例，促进行政争议实质化解。
2023年，宁夏回族自治区高级人民法院就“行政相对人仅知道房屋被拆除但不知道拆除主体，是否可以认定其已经知道行政行为内容”等问题，向最高人民法院请示。为了统一法律适用标准，最高人民法院决定以批复形式进行答复，为此制定了该批复。
二、起草批复遵循的基本原则</STRONG>
制定批复时，主要遵循以下基本原则：
一是始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。该批复的制定，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，推动法治国家、法治政府与法治社会一体建设。通过对强制拆除行为的依法监督，促进行政机关依法行政，确保在强制拆除领域落实有法必依。
二是坚持以人民为中心。该批复的制定，始终坚持以人民为中心，瞄准与人民群众切身利益息息相关的强制拆除领域，着力解决人民群众反映强烈的“程序空转”、纠纷解决周期长、实体权益救济不及时等问题，切实体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。
三是坚持实质性化解行政争议。2014年修正的行政诉讼法明确将“解决行政争议”作为行政诉讼立法目的之一。在批复制定过程中，我们牢固树立“如我在诉”“双赢多赢共赢”“监督就是支持、支持就是监督”等理念，通过批复进一步明确人民法院在此类案件中具有依职权调查确定适格被告的职责，“知道或者应当知道行政行为内容”的内涵，以及被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担等内容，更好推进行政争议实质解决，力促案结事了政通人和，取信于民。
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