《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》的理解与适用(2)
　　三、批复的主要内容</STRONG>
　　批复全文共两段，主要规定了以下内容：
　　（一）进一步明确正确确定行政诉讼案件被告是原告和人民法院共同的责任</STRONG>
　　正确确定行政诉讼案件的被告资格，既是依法受理、审理和裁判行政诉讼案件的需要，也是及时高效保护人民群众合法权益的需要。行政诉讼法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，起诉必须符合“有明确的被告”这一起诉条件。对此，要注意区分“被告明确”和“被告适格”的关系。对于何为“被告明确”，全国人大常委会法工委在《中华人民共和国行政诉讼法释义》中作出解释：“所谓明确，就是指原告所诉被告清楚、具体、可以指认。”而“被告适格”通常指被告确系案件争议法律关系的相对方，可以承受人民法院生效裁判所确定的权利义务。“被告明确”属于起诉要件范畴，涉及起诉阶段进行的形式审查，除非被告明显不具有实质上的法律关系，否则不影响人民法院对案件的受理，因此，又被称为“形式适格”。而“被告适格”则属于诉讼要件审查范畴，与案件的审理并行于诉讼系属之后，是法院进行案件审理并作出裁判的前提条件，其功能在于确保诉讼程序的合法性。人民法院在立案后，经过实体审理，认定原告所起诉的被告不适格，原、被告之间并无相应的法律关系，则应判决驳回原告的诉讼请求，此情况属于人民法院对案件进行实体审理之后的处理问题，因此，又被称为“实质适格”。可见，正确确定行政诉讼案件被告，既包含了立案阶段对“被告明确”的审查，也包含了审理阶段对“被告适格”的审查。审判实践中，要注意正确把握、区分和处理“被告明确”与“被告适格”的关系。我们认为，正确确定行政诉讼案件被告、原告和人民法院需要承担共同但有区别的责任：原告在起诉状中基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”。至于起诉状载明的被告是否正确、适格，一般而言，是人民法院在案件审理过程中要进一步审查确定的问题。人民法院如果认为作出被诉行政行为的主体不正确，具有依职权调查确定适格被告的职责与义务。在原告有初步证据证明后，被诉行政机关以被告主体不适格为由抗辩的，应承担相应的举证责任。
　　1.进一步明确强制拆除类案件中被告资格的确定规则。这是对行政诉讼法第二十六条第一款规定的“谁行为、谁被告”原则的具体落实。对于县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除以及集体土地征收、国有土地上房屋征收中的强制拆除案件被告资格的确定问题，最高人民法院于2021年3月25日公布的《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》已作出较为系统的规定。批复在吸收前述司法解释中关于确定适格被告相关规定的同时，考虑到该批复所涉及的内容不仅包括前述强制拆除案件被告资格确定问题，还包括旧城改造、土地整理和危旧房屋处置等各类征收拆迁过程中的被告资格确定问题，在综合考虑审判实践情况的基础上，规定公民、法人或者其他组织对强制拆除其建筑物或者其他设施的行为不服提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告。
　　2.进一步明确原告起诉行政机关时仅需承担初步举证责任。行政相对人未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确时，原告如何选择被告进行起诉，如何承担举证责任，是司法实践中的难点问题，争议较大。全国人大常委会法工委有关部门在对相关征求意见函的回复中认为：“对于行政相对人的房屋被行政机关强制拆除后，向人民法院起诉的，人民法院在审查时应以其初步知道行政强制拆除行为及其实施机关为标准，不必要求行政相对人提供准确的行政行为主体。”司法部、自然资源部、住房城乡建设部以及最高人民法院有关部门亦持这种观点。我们采纳了这些意见。批复明确规定，原告可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。准确理解该规定，可以从以下几个方面把握：（1）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第六十七条第一款的规定，原告起诉状列明被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别即可；（2）在法院立案审查环节，对被告的要求仅为“明确”，并不要求“正确”；（3）根据行政诉讼法第四十九条第三项关于起诉时应当具有事实根据的规定，原告只要能够提供一定的证据，证明被诉强制拆除行为存在并可能系起诉状列明的被告所为，而非明显不具有被告实施该行为的可能性，即已履行了起诉阶段对于被告适格的举证责任。这既是起诉要件审查的应有之义，也是证据法理论对证明标准的要求：由于可能作出强制拆除行为的行政机关没有依法履行教示义务，导致原告起诉时证明起诉状所列被告符合法定起诉条件的难度加大，因此，不能苛求原告起诉状所列被告一定正确。


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