《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》的理解与适用(3)
　　3.进一步明确确定行政诉讼正确的被告是原告和人民法院共同的责任和义务。被告明确并不意味着被告正确，行政诉讼中的被告适格还要求实质性适格，即原告所诉被告应当是作出被诉行政行为的行政机关。当原告所起诉的被告不适格时，人民法院能否主动依职权调查确定适格被告，实践中存在一定争议。行政诉讼法第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”该条规定了人民法院具有依职调查取证的权力。行政诉讼法解释第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”上述规定表明，人民法院在诉讼过程中具有依职权调查确定正确、适格被告的职责，对于起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以协助原告正确确定被告。为推进行政争议及时实质化解，避免程序空转，批复进一步明确了人民法院具有依职权调查确定适格被告的职责与义务的相关内容。在关于人民法院应当何时告知原告变更被告的问题上，相比于行政诉讼法解释第二十六条第一款的规定，批复增加了“且能够确定适格被告”的内容。根据批复规定，除非被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，以及明显存在滥用诉讼权利等情形，即使原告所起诉的被告不适格，人民法院仍有义务查明适格被告，并告知当事人变更，而不能简单以被告不适格为由不予立案或者迳行裁定驳回起诉。当然，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是原告的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。（2018）最高法行再119号行政裁定即指出：“同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的，应当先行释明引导，告知针对被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人愿意接受有管辖权的基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依据行政诉讼法解释第五十五条第二款的规定，退回起诉状并记录在册；而无需裁定不予立案或者裁定驳回起诉，以免引发无效上诉和申请再审，浪费行政与司法资源，也延误起诉人选择正确诉讼渠道的时机甚至耽误法定起诉期限。”
　　需要说明的是，即使相关行政机关均否认实施了强制拆除行为，人民法院根据法律规定与在案的初步证据，亦可通过推定等证明方式，确定强制拆除类案件的适格被告。在行政机关组织开展的集体土地征收、国有土地上房屋征收以及违建拆除等工作过程中，依法对建筑物和其他设施实施拆除，保障行政相对人合法权益，既是有关部门的法定职权，也是其必须履行的义务，更是其应尽的职责。因此，当强制拆除行为发生在上述行政管理活动过程中时，上述法定主体在否认自己实施强制拆除时，有义务对该主张加以证明。例如，（2018）最高法行再119号行政裁定阐明：“不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系由其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作，或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。”
　　（二）进一步明确人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时的处理方式</STRONG>
　　强制拆除责任主体的确定，事关人民群众财产权、居住权等重大权益保护。当行政相对人未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确，相关行政机关互相推诿，人民法院经审查在案证据和依职权调查也无法确定适格被告时，人民法院不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉强制拆除行为”等为由，迳行裁定不予立案或者驳回起诉，从而导致“告状无门”。针对前述情形人民法院应当如何处理的问题，批复作了进一步明确。
　　1.明确无法确定适格被告时人民法院的移送义务。根据土地管理法、城乡规划法、行政强制法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，不论是土地房屋征收中对合法建筑的拆除，还是对违法建筑的拆除，均应严格履行相应程序，否则即构成违法。为全方位、无漏洞地保护公民合法权益，我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的合法权益损害。全国人大常委会法工委在《中华人民共和国行政诉讼法释义》中指出，行政诉讼的目的之一是监督行政机关依法行使职权，人民法院将在审理行政诉讼案件中发现的行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪行为或者犯罪行为的有关材料移送有权处理机关，是监督行政机关依法行使职权的重要方式。党的二十届三中全会决定进一步指出，要“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。如前文所述，一个合法的强制拆除行为应当符合基本程序要求，但是违法强制拆除特别是暴力强制拆除行为往往并未履行相关程序。人民法院认为其中可能存在违法违纪行为或者犯罪行为的，可以依法移送。对此，批复明确规定，人民法院经审查各方当事人提供的证据或者依职权调查后，仍不能确定适格被告的，可以依据行政诉讼法第六十六条的规定，视情将有关材料移送有关机关调查。如此规定，主要是考虑在行政诉讼案件审理中，鼓励人民法院主动积极作为，穷尽一切手段调查确定适格被告，通过人民法院向有关机关履行移送义务，以及有关机关的进一步深入调查，从而为调查确定适格被告创造条件，避免“久拖不决”，进而为及时审理案件、及时判定责任、及时保护被拆除人的合法权益奠定基础。当然，我们认为，人民法院根据调查取证情况结合行政实体法规定、证据法基本规则，绝大部分案件是完全可以确定适格被告的，因此，批复规定的是“可以”移送而非“应当”移送。


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