关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见
财建[2016]928号
财建[2016]928号
各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，新疆生产建设兵团：
开展横向生态保护补偿，是调动流域上下游地区积极性，共同推进生态环境保护和治理的重要手段，是健全生态保护补偿机制的重要内容。近年来，一些流域积极开展横向生态保护补偿试点，取得了阶段性进展，但总体上看，这项工作仍处于起步阶段，缺乏有效的合作平台，联防共治的长效机制尚未真正建立，一定程度上影响了流域生态环境治理的成效。为加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制，推进生态文明体制建设，经国务院同意，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，强化政策引导和沟通协调，充分调动流域上下游地区的积极性，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制，使得保护自然资源、提供良好生态产品的地区得到合理补偿，促进流域生态环境质量不断改善。
（二）基本原则。
1.区际公平、权责对等。流域上游承担保护生态环境的责任，同时享有水质改善、水量保障带来利益的权利。流域下游地区对上游地区为改善生态环境付出的努力作出补偿，同时享有水质恶化、上游过度用水的受偿权利。
2.地方为主、中央引导。流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，中央财政对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持，推动建立长效机制。
3.试点先行、分步推进。坚持先易后难，在积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点范围，积累经验后，再逐步扩展至跨多个省份的流域，并不断探索在其他生态环境要素开展补偿的可行性及实现路径，不断增强横向生态保护补偿机制的政策效能。
（三）工作目标。
到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立；在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制，探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点。
到2025年，跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大；流域上下游横向生态保护补偿内容更加丰富、方式更加多样、评价方法更加科学合理、机制基本成熟定型，对流域保护和治理的支撑保障作用明显增强。
二、主要内容
（一）明确补偿基准。将流域跨界断面的水质水量作为补偿基准。流域跨界断面水质只能更好，不能更差，国家已确定断面水质目标的，补偿基准应高于国家要求。地方可选取高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷以及流量、泥沙等监测指标，也可根据实际情况，选取其中部分指标，以签订补偿协议前3-5年平均值作为补偿基准，具体由流域上下游地区双方自主协商确定。
（二）科学选择补偿方式。流域上下游地区可根据当地实际需求及操作成本等，协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。鼓励流域上下游地区开展排污权交易和水权交易。
（三）合理确定补偿标准。流域上下游地区应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合确定补偿标准，以更好地体现激励与约束。
（四）建立联防共治机制。流域上下游地区应当建立联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。流域上游地区应有效开展农村环境综合整治、水源涵养建设和水土流失防治，加强工业点源污染防治，实施河道清淤疏浚等工程措施。流域下游地区也应当积极推动本行政区域内的生态环境保护和治理，并对上游地区开展的流域保护治理工作、补偿资金使用等进行监督。
（五）签订补偿协议。上述补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等，应通过流域上下游地方政府签订具有约束力协议等方式进行明确。
三、保障措施
（一）中央财政对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予支持。对达成补偿协议的重点流域，中央财政给予财政奖励，奖励额度将根据流域上下游地方政府协商的补偿标准、中央政府在不同流域保护和治理中承担的事权等因素确定。对率先达成补偿协议流域优先给予支持，鼓励早建机制。
（二）加强跨界断面水质水量监测。国家有关部门和地方共同制定跨界断面水质水量监测方案，完善重要流域跨界断面监测网络，按照统一的标准规范开展监测和评价，并确保监测信息联网共享，为开展横向生态保护补偿提供客观权威的水质水量监测数据。
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