自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见


自然资发[2024]146号


各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：
　　为贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》，统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，使优势地区有更大发展空间，增强城市综合承载能力,促进经济社会高质量发展，现就进一步探索推进城市地下空间开发利用提出以下意见。

　　一、总体要求

　　推进城市地下空间合理开发利用要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以促进城市地下空间资源优化配置和高效利用为目标，细化土地管理政策单元，强化规划引领、优化供应体系、加强产权保护、改进监测监管，建立健全城市地下空间开发利用政策体系，探索推进城市地下空间有序开发利用，为经济社会高质量发展提供空间支撑和要素保障。城市地下空间开发利用要遵循以下原则：

　　因地制宜、有序开发。城市地下空间开发利用要与城市发展阶段、功能定位、空间布局相适应，充分考虑地质、水文等自然环境条件和环境保护、文物保护、防洪排涝抗震等要求，尽可能降低自然灾害风险，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。

　　统筹规划、分类指导。地下空间要与地表、地上空间统筹规划，协调人防、交通、防洪排涝等相关规划，处理好相邻关系，在充分考虑安全的前提下，明确准入要求，实行分类指导。根据需要，依法设立地下空间国有建设用地使用权、地役权等，加强规划实施全过程监管。

　　公共优先、复合利用。坚持把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加强城市地下空间安全韧性建设要求，服务民生、平急两用、平战结合，实行竖向分层立体综合开发和横向空间连通开发，坚持安全环保，推进复合利用。 政府引导、市场运作。强化政府引导，优化激励支持政策，注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。　

　　利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

　　二、强化城市地下空间规划统筹引领

　　（一）开展城市地下空间资源综合调查评价。各地要按照统一标准和要求开展地下空间资源综合调查并动态更新。建立地下空间资源调查技术和标准体系，充分利用遥感、物探、物联感知、地面数字化调查等新技术方法，加强城市地质基础调查，摸清城市地质状况和地震活动断层分布，建立三维地质与地震活动构造模型，防止产生和诱发城市地质灾害。加强区域地下水位变化调查监测和影响分析。理清城市地下空间现有市政设施、人防工程等建（构）筑物的利用现状、权属关系，以及文物分布情况。构建地下空间综合评价体系，基于地下空间全要素指标体系，科学评估地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和地下空间开发适宜性、安全风险，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局，为科学开发利用奠定基础。

　　（二）加快推进相关国土空间规划编制工作。各地要按照主体功能定位，结合城市发展需要，充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，在国土空间总体规划（以下简称总体规划）中提出城市地下空间开发目标、抗震设防要求、布局指引、重点区域和协调联通的管控要求等，要以安全、环保、可持续利用为前提，划定地下空间保护和利用管控分区，提出差异化管控和引导措施，强化地下空间开发的安全韧性。因地制宜开展城市地下空间开发利用相关专项规划编制工作，相关成果纳入国土空间详细规划（以下简称详细规划），并与其他专项规划涉及的地下空间开发利用做好衔接。对于拟开发利用的地下空间，详细规划要明确地下开发功能与设施、开发强度、开发深度、开发边界、建设规模等规划控制指标和要求，提出符合安全要求的连通区域和连通方式以及地上地下空间复合利用和功能协调的有关要求，提出地下市政设施保障控制要求，并做好非同期建设内容的规划衔接。鼓励优势地区的城市群、都市圈、人口净流入地区优先编制城市地下空间规划。

　　（三）探索城市地上、地下空间复合利用。紧密结合“平急两用”公共基础设施建设、城镇低效用地再开发、存量土地资源盘活利用，统筹考虑轨道交通等重点基础设施建设工程布局，探索城市空间分层规划和资源复合利用，促进城市功能布局优化和地上地下空间协同。鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。地下空间建设项目应尽可能避让不可移动文物及其保护范围。

　　三、健全城市地下空间建设用地供应政策体系

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