案例二　专家点评

行政协议约定不明确 复议机关应当查明事实

——某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案

余凌云 清华大学法学院教授，公法研究中心主任

　　新修订的行政复议法将行政协议明确列入受案范围意义十分重大。改革开放之后，地方政府通过引入社会资本，采用外包、民营化、公私合作方式，不断推进经济技术开发、公共设施建设、公用事业建设与经营、自然资源利用以及城市建设与更新进程，并广泛运用与社会资本方签订行政协议方式，以容纳更宽松的商谈空间，达成各自的利益诉求。实践中行政协议在履行过程中发生纠纷在所难免，这些纠纷必须通过法律途径及时妥善依法解决。将行政协议纳入行政复议受案范围，可以充分发挥行政复议快捷、高效、经济、便民等特点，及时化解行政协议纠纷，为优化营商环境、促进公私合作建立良好的法治环境。

　　在本案中，行政协议双方约定，某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。上述约定是双方真实意思表示，且不违反法律、法规、规章的强制性、禁止性规定，是合法有效的。但是，由于上述约定中没有明确约定土地交付时间，就使得有关建成投产等具体时间约定该如何履行具有很大的不确定性。事实上，本案也是因为行政机关交付的土地未达到交付标准导致项目建设时间延长。行政协议双方就支付违约金起算时点发生争议。如何解决此类争议？

　　一、可以由行政协议双方先行协商解决。对于支付违约金起算时点发生的争议，行政法没有特别规定，可以适用民法有关规定。根据民法典第五百一十条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定”，行政协议双方可以通过协商方式解决。但是，在本案中，显然双方协商不成，于是申请人依法提起了行政复议。

　　二、行政复议机构应当查明事实。由于行政协议双方约定的违约金是以建成投产为前提，行政复议机构应当查清申请人何时开始开展生产经营活动。新修订行政复议法的一个重要修改就是实现从“书面审理”转向“开门办案”，通过听证、听取意见等方式，有利于查明事实，也保证行政复议程序公开透明。本案中，行政复议机构通过查阅资料、听取意见等方式，结合申请人缴税情况，合理判定了申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。行政复议机构查明：申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实期间其未正式投产运行。行政复议机关因此认定，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足。行政复议机关进一步作出判断，申请人应当是从2019年开始正式开展生产经营活动，从这个时点起计算违约金更为合理。这种处理方法更加符合行政协议双方在协议中关于建成投产的真实约定，也能够公平合理地解决本案纠纷。

　　三、积极发挥变更决定的作用。新修订行政复议法的一个重大修改就是重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定放在突出位置，建立以变更决定为优选的行政复议决定体系。这对于加强行政复议吸纳和在个案中实质性化解行政争议的能力，将行政复议的制度优势转化为制度效能具有重大意义。在本案中，行政复议机关在查明案件事实的基础上，直接将被申请人认定的从2017年起支付违约金，变更为应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金，迅速地解决了行政协议双方关于违约金起算时间的纠纷，充分发挥出行政复议快捷、高效、便民等制度优势。

案例三

杨某不服北京市某市辖区公安分局行政处罚行政复议案

　　【关键词】

　　家庭暴力 正当防卫 行政拘留 未正确适用依据 变更

　　【基本案情】

　　申请人杨某（女）与第三人童某系夫妻关系。2022年2月，二人因家庭纠纷发生冲突。第三人对申请人及其家人实施了殴打行为，在此过程中，申请人对第三人也进行殴打。经鉴定，申请人及其母亲、第三人所受伤害均属轻微伤。被申请人于2023年1月作出《行政处罚决定书》，认定申请人因家庭纠纷对第三人进行殴打，情节较轻，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，决定给予申请人行政拘留3日的行政处罚。申请人认为其长期遭受第三人家暴，事发当日为制止第三人再次实施的家暴行为而对第三人进行反击，属于正当防卫且并未超过必要限度，不构成违法，于2023年3月7日向区人民政府申请行政复议。

　　【复议办理】

　　本案因需以其他案件的审理结果为依据，行政复议机关于2023年4月依法中止审理，2023年12月恢复审理。行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于申请人的行为是否构成正当防卫及应否给予申请人行政处罚。关于申请人是否构成正当防卫，根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》规定，为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。这一规定是正当防卫制度在治安管理处罚领域的具体适用。双方因琐事发生争执，均不能保持克制引发打斗，一方先动手且在另一方努力避免冲突的情况下仍继续侵害，另一方还击造成先动手者伤害的，还击一方一般应当认定为正当防卫。本案中，现有证据能够证明申请人确有对第三人进行殴打的事实，但并无证据证明申请人采取了努力避免冲突或使冲突降级的行为，故难以认定申请人的行为系正当防卫。关于应否给予申请人行政处罚的问题，行政复议机构经审查发现，北京市某区人民法院曾作出民事裁定书，禁止童某对杨某实施家庭暴力，禁止童某骚扰、殴打、威胁申请人及其家人。结合本案证据可知，在申请人与第三人的婚姻关系存续期间，申请人系家庭暴力的直接受害人，有已遭受家庭暴力或面临家庭暴力现实危险的情形。结合反家庭暴力法的立法精神，综合案件起因、双方过错、申请人实施违法行为造成的危害后果，行政复议机关认为申请人的行为属于治安管理处罚法第十九条第（一）项规定的情节特别轻微的情形，依法不应予以处罚，被申请人给予申请人行政拘留3日的行政处罚，属于未正确适用依据。行政复议机关依照新修订行政复议法的规定，决定将对申请人行政拘留3日的行政处罚变更为不予行政处罚。

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