论公民公法上金钱给付义务/高军(8)
第三，罚款方面。在我国，统一对罚款进行规范的法律是《行政处罚法》。该法第8条中规定罚款为行政处罚的一种，第9条至第14条对行政处罚的设定权限进行了规范（其中包括对罚款权的规范），同时该法还规定了行政处罚实施的程序（其中包括罚款实施的程序）。但是，该法所存在的缺陷在于：（1）罚款行政处罚的设定应当遵循的原则等缺乏明文规定；（2）规定有权设置罚款行政处罚的规范性文件的立法层次过多，法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章均可以设立罚款类型的行政处罚。虽然规定了上一级规范性文件对罚款已有规定，下级规范性文件对罚款予以具体化时不得逾越上一级规范性文件所设定的范围，但事实上，往往法律、行政法规仅仅只是对罚款作原则性的、模糊的规定，实践中罚款数额更多是由下级规范性文件所创设。
（二）授权立法规范性差
我国《立法法》规定授权立法可以对公民课以金钱给付义务，该法第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时，第10条对授权立法的方式进行了规范，即“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”但遗憾的是，在我国，课以公民金钱给付义务方面的授权立法大量存在，但《立法法》第10条对授权明确性要求的限制性规定却未能得到好的遵守。突出地表现在税收立法上，我国税收立法领域授权立法之所以能独揽风骚，其根源在于1984年9月18日全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，该决定内容如下：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业。”可以看出，该授权目的和范围过于宽泛，不符合授权明确性的要求，属于典型的空白授权条款。
至于《立法法》第10条中明文禁止的转授权问题，在现实中，授权立法的转授权现象无论是在税收、非税公课、还是罚款的设定上，则更是比比皆是。例如，《人口与计划生育法》规定了征收社会抚养费，但未具体规定征收的方式和标准，而是将其授权给了国务院，而国务院在《社会抚养费征收管理办法》中又将征收社会抚养费的具体标准再次转授权给了各地省级人大。再例如，全国人大及其常委会把印花税立法事项委托给了国务院，国务院于1988年制定了《印花税暂行条例》，但该条例内容过于简略，只有区区的十六条。在第15条中规定该条例“由财政部负责解释；施行细则由财政部制定”，事实上将“税收法定”原则中最具有核心意义的印花税税率的决定权转授权给了财政部。这是2007年5月30日财政部突然宣布上调股市印花税，对股市造成重创、广大股民损失惨重，而该期间政府股市交易印花税收入则日进数亿金现象之所以发生的根本原因所在。事实上，对于《印花税暂行条例》来说，自1988年实施以来，这个条款疏漏、缺陷甚为明显的条例迄今已“暂行”了近21年。《立法法》第11条规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”21年的“暂行”实践，制定法律的条件还尚不成熟，似乎无论如何都难以令人信服。
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