公物法若干问题分析/刘建昆(2)
尽管各国学者对公物的界定存有异议，但总的来说他们得出了可以成为公物的物的一个共同特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益。但并非直接服务于公共利益的物都是公物，根据德国学者的意见，一项财产构成公物必须要具备两个要件：实体要件和程序要件。实体要件是共同利益功能和适用公法规则；程序要件是行政主体通过附加的形式上的意思表示和该财产被投入使用。4单有实体要件而没有程序要件，是不能充分解释公物的法律地位的。因此，对于那些属于私人所有的公园或者博物馆，尽管私人也可以将其提供给公众使用，但如果行政主体没有通过行政行为或者合同的方式在这种财产上设立供公共使用的使命，那么这种财产也不能称为公物。此种情形下，私人财产所有者如何管理其财产以及是否淮许公众利用其财产，并不受公物法的调整。因此，综合各国学者观点以及我们日常生活中对公物的理解，笔者认为对公物应如此定义：所谓公物，是指直接服务于公共利益，并处于行政主体支配下的财物。
二 公物的具体范围
人们对公物的理解仍停留在直观的印象上，如道路、河流、绿化场地、体育设施、学校、医院、花园等。事实上，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。以下我们从三个方面来描述公物的具体范围：
一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产。在法国与日本的传统行政法上，“公物是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”6。因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，如上面所提到的街道、道路、广场、河流、绿化设施、体育设施、学校、医院、铁路、有轨电车、电信设施、邮政设施、广播设施、行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等，而不包括无体物，如无线电波、空气等。
二是随着现代经济与科学技术的发展而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网上资源、环境等。是否将无体物作为公物，取决于归类的意义，如果无体物具有公物的本质特征，那么就应将其归入公物的范畴。事实上，进入现代社会以后，认为公物只能是有体物的传统观念已被打破。如德国行政法理论和实务上就普遍放弃了《德国民法典》第90条所要求的实体特征，把领空、开放型海洋(在海岸线范围内)以及电流等认定为公物。同时，德国的其他一些法律规定也显示出，即使是非实体性的物也应纳入到公物的范围中，如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属于交通道路的组成部分，因而被置于公共用途之下。
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