城管公物警察权之分解研究：交通运输/刘建昆
城管公物警察权之分解研究：交通运输
刘建昆
国家对交通运输的管理，实际上是随着道路公物的发展而发展出来的。道路或者公路，是行政法—公物法理论上的典型公物。与其他国家一样，我国的《公路法》同样也是公物立法的范本。尽管《公路法》并没有排除在城市的适用，但是由于实际上负责的行政机关不同，城市道路是由城市建设部门来管理、养护和保护的。城管行使交通运输管理方面的有关处罚权，除了北京尚不多见。城管是城市公物警察权的主要掌握者，城市交通既然可以进入相对集中执法的范围，必然的与公物有所联系。
城市道路的目前的管理模式深刻的体现出城乡二元结构对我国法律管理制度的冲击。事实上，城管对城市道路的警察权保护，其本质与交通部门对公路的保护是一样的，都属于公物警察权，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理条例》立法严重滞后，导致城管部门不得不东拼西凑自己的职权，有时候借用公安交警部门的权力，有时候借用交通部门法规，有时候求助城市容貌或者环境卫生法规。
即便是运输管理目前附着了大量其他的利益管理，诸如线路利益、公众人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察权保护，仍然是最基础的环节。正因为如此，我国台湾地区的《大众捷运法》罚则的第一条仍然是公物警察权条款：“擅自占用或破坏大众捷运系统用地、车辆或其他设施者，除涉及刑责应依法移送侦办外，该大众捷运系统工程建设或营运机构，应通知行为人或其雇用人偿还修复费用或依法赔偿。”
北京城管对交通运输的管理，尚不是最直接的关于侵占和破坏公物的警察权条款，而是一种与基于公路公物利用秩序许可相联系的处罚权。按照我国行政法学者范扬的公物法理论，关于公物的利用是这样的情形：
“普通使用，即依普通方法，并于普通范围，而为公物使用之谓。其使用方法，或为行政主体所定，或依社会习惯定之。”“特别使用，乃特定人依特别方法，并越普通范围，而为公物使用之谓。此种使用，须得该管官公署之认许，私人不得任意为之。”
特别使用之一为“临时的特别使用”，虽然需要一定的许可，但是实际上与普通使用无异。例如经过批准在道路上举办宣传活动之类。
特别使用之二为“继续的特别适用”又叫独占使用，是为特定人设定使用权，公法上的独占使用一般指或对煤气或地下铁道公司，许其埋藏气管，筑设隧道等例。
道路公物上的许可大致可以分为三种类型：
第一，基于公物管理权，是当然可以设置许可的。在道路利用中，道路营运权，其实也是一种特别使用。对道路营运企业的许可，是我国在民国时期就有的一种制度。这种许可的本质，就是基于公物管理权，以行政许可的形式，为相对人创设一种特别利用道路公物进行可获运输的的权利。既然需要行政许可，那么未经许可的擅自行为，本身已经构成对国家行政许可制度的冲击，而对未经公物管理权许可的这些擅自行为的取缔，是否构成公物警察权的内容？还缺乏更为深入的探讨，但是无论如何，我们不应该怀疑这是与城市道路公物相关的一种公物上的权力。
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