山林权属纠纷处理难题的破解/王敬文
山林权属纠纷处理难题的破解
王敬文
摘要
随着林权制度改革的不断深入，山林权益与广大农民的经济关系日益紧密，广大农民对山林资源越来越重视，加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因，导致山林权属纠纷越来越多。然而，现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题，其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环，拖延了时间，浪费了资源，已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种，比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式，来解决山林权属纠纷循环处理的问题，并对此方式作出分析，以期能抛砖引玉。
关键词：山林权属纠纷；循环处理；行政附带民事诉讼
一、山林权属纠纷调处程序的演变过程
山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下：
（一）1991年7月11日以前，山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的
1991年7月11日以前，山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）和《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以，当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理，对人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告，按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理，对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。
（二）1991年7月11日起至今，山林权属纠纷案件作为行政案件来处理
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院（行）发（1991）19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）（1991年6月11日通过，1991年7月11日起试行）第一条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定：“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”②。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为，人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定，必须经过行政复议，人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此，当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的，可选择先申请行政复议，对复议决定不服的再提起行政诉讼；也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
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