我国行政复议制度的发展轨迹、现实弊端与未来展望/傅美容(2)
第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同，有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。
第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。
第五，在行政复议与行政诉讼的关系上，没有一个概括和明确的统一规定，大部分采用复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模式，而且对复议后可否行政诉讼，除了《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外，其他规范性文件很少提及此问题。
（二）行政复议制度的规范发展阶段
1989年《行政诉讼法》的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟，改变了行政复议分散不协调的立法状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。
虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步，对维护和监督行政机关依法行使职权，保护行政相对人的合法权益，发挥了积极作用。但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度，缺少独创性和独立性，在具体的实践过程中存在不少问题，如受案范围窄；申请复议的限制较多，公民、法人或其他组织申请复议不方便；由于法律责任不明确，有的行政机关应当受理而不予受理，甚至官官相护，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不正当的具体行政行为该变更的不变更；机构的不健全，人员的不到位，经费的不落实，难以保障复议制度的落实。据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。
（三）行政复议制度的进一步完善阶段
在《行政复议条例》实施8年实践经验的基础上，为了进一步发展和完善行政复议制度，全国人大于1999年4月29日通过并颁布了《行政复议法》，并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式摆脱了配套地位，提高了立法层次，以法律的形式实现了独立和统一，成为与行政诉讼并列的行政救济制度。这是我国民主与法制建设的又一重要成果，是我国政府在依法治国，依法行政方面迈出的有力步伐。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用；拓宽了权利救济的范围；提高了行政复议主体的级别，增强了申请复议的选择性；完善了行政复议的操作程序，更充分地体现了便民、高效原则；严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任，加大了监督力度。行政复议案件的办理质量也得到了大幅度的提高，绝大多数的行政复议案件实现了“案结事了”，申请人不再向人民法院起诉，从而及时化解了一大批复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益。
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