加强监狱法制工作建设的调查与思考——以江苏为视角/高汝成(3)
二、监狱法制工作存在的主要问题及分析
（一）机构设置及运行机制
主要问题：一是机构设置不统一。随着监狱体制改革和法治进程的推进，监狱职能逐渐分化所带来的必然是法律职业的分化以及监狱组织机构的更加专门化、专业化和精细化。根据《司法部办公厅、法规司关于加强地方司法行政法制工作的几点意见》（（89）司发办字第121号）的要求，各省（区、市）司法厅（局）先后设置了专门的法制工作机构。1996年，江苏省监狱管理局将“法律政策研究室”调整为“政策法规处”，2000年，江苏在政府机构改革中又将政策法规处调整为法制处，这体现了监狱治理由以政策为主的人治模式向以法制为主的法治模式转变的文化变迁。但是，调查中我们发现，监狱法制机构建设与这种变化与发展还存在不相适应的地方，如江苏25个监狱单位法制机构中16个正科建制、9个副科建制；9个独立设置，16个挂靠设置，挂靠设置的大多数与监狱办公室、少部分与监狱纪检监察室合署办公。二是机构缺乏独立性。调查中，我们发现法制部门无论是独立设置还是挂靠设置，大多数在职能上都缺乏自主性，难以独立开展工作。法制机构职能不专一，法制工作人员通常兼任文秘、信访等工作，个别监狱的法制工作实际上是服从或受制于挂靠的部门，工作范围的不确定性使法制机构不仅顾此失彼，而且法制工作人员吃尽辛苦，但监狱执法质量仍摆脱不了无明显改观的尴尬境地。三是缺乏良性运行机制。我们发现大多数监狱领导都具有很强的执法创优意识，但很少能和法制工作人员一同研究执法究竟存在哪些问题，也很少让法制部门同志参与执法过程，有的领导甚至把执法工作看成是法制工作、将纪检工作与法制工作相混淆。由于受传统思维模式和工作套路的束缚，在个别监狱领导的观念中法制机构就是多余的。由于忽视法制工作在执法监督中的中立性作用，仅有极个别的民警因执法过错受到责任追究，大量的一般执法过错没有得到及时警示，致使一些执法问题屡查、屡纠、屡犯。同时，执法监督的不力，也在一定程度上伤失了监狱的执法责任和过错追究制度的权威性。
原因分析：有些监狱对法制工作重要性缺乏应有的认识，对法制机构的职能不清，甚至个别监狱设置法制机构某种程度上是迫于省监狱管理局推进机构改革的需要。监狱法制机构职能说在嘴上、写在纸上（法制部门职能和岗位说明书），却没有通过实施与考核在实践中发挥法制部门的应有效能，这也是造成法制工作人员角色不清、专业淡化的一个重要原因。
（二）法制机构队伍建设
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