加强监狱法制工作建设的调查与思考——以江苏为视角/高汝成(4)
主要问题：一是专业化水平不高。据调查，全省法制机构工作人员兼职人数多，专业不对口现象比较严重。非法律专业或没有经过专门法学训练的人员占总人数的34%，兼职工作人员占总人数近32%。二是专职人员角色混乱。在访谈中，有不少监狱法制科（办）负责人反映，由于法制工作机构的负责人有相当部分是办公室主任或副主任，因而法制机构工作人员被办公室日常事务所占精力太多，无法顾及法制工作，法制工作大多数在他们日常工作量中所占的比例不到1/3。三是法制人员的业务水平还有待进一步提高。据了解，法制部门人员流动过于频繁且参与法制工作的专门学习和培训的机会也不多。由于人员流动性大和参与法制工作的经历少，因此，法制部门工作开展的成效并不明显。调查中，不少监狱领导与民警对法制工作的开展状况不够满意，希望法制工作人员还要不断提高业务水平。
原因分析：部分监狱还没有把法制工作视为专门的职业来重视，对职前专业化的法律人才和职中通过国家司法考试、取得法律硕士文凭或是获得国家承认的法律资格证书的民警没有及时调整充实到法制工作部门。再者，部分监狱没有将职后法制工作教育培训纳入法制工作人员专业化发展规划，没有要求在法制机构的工作人员必须经过严格地、持续地学习去获得并保持自身从事法制工作的专业化素质和职业技能。
（三）法制工作权限及范围
主要问题：一是监狱法制工作机构职能不清。“法治社会要求确立起对法律的信任、尊重和遵从，这不仅对于个人的，也是对于各级组织和政府部门的要求。” “任何公共权力本身都存在着一种扩张和越界的冲动，所以，仅仅依赖掌握权力的人们的道德自觉是远远不够的，所以要有用权力来限制权力的分权制衡机制。”[1]“现代法律就是保护人权的一种制度安排和强制力量。”监狱法制是政府法制的有机组织部分，其宗旨是限制和约束监狱机关或民警的行刑权，切实维护受刑人的合法权益。多年来，经过实践探索与制度规范，监狱法制工作基本上形成了以执法监督、法制宣传、执法调研和复议应诉为主要内容的业务门类。从表三的调查数据来看，江苏监狱法制机构不仅在规范性文件制备、法制宣传培训、执法监督、行政代理、法律咨询等方面介入司法行政或行刑法律关系，而且还将工作领域扩展到非法定的出现在平等民事主体之间的“监狱企业用工、监狱所在社区小城镇建设、监狱与周边群众因用水、排污、土地承包等”方面引发的矛盾纠纷，办理监狱企业和其他民事主体经济案件或纠纷、监狱社区邻里纠纷、监狱在民事活动中审查合同、参与监狱招标等工作,法制工作的部分职能已明显超出其法定职责 。笔者认为，监狱有时作为民事主体在市场经济活动中维护自身权益也是出于一种本能，但这绝不能纳入监狱法制工作的职能。当今，随着监狱法治化和现代化的推进，受刑人对法律具有较热切的期待，尤其是，监狱体制改革的不断深入，要求监狱必须要走向职能纯化和职业化。监狱在某些场合中作为市场主体的权益保护或救济就更应该借助社会司法资源或法律服务机构来实现，千万不能因为维护自身的民事权益甚或不恰当的权益使监狱法制工作变味、走调。如果那样做，势必会站到受刑人的对立面，从而带来对服刑人员合法权益的损害，并进而破坏监狱法治建设，导致执法不公或徇私枉法、损害监狱机关的执法形象等不利后果。二是监狱法制工作缺乏明确的法律规定，很多工作无法可依。特别是监狱法实施细则等法规迟迟没有出台，监狱法制工作部门的地位和职能缺乏明确的法律规定，导致部分监狱法制工作部门至今没有发挥或没有充分发挥执法监督职能。如在表三的执法监督栏目，我们没有看到法制部门对监狱行政处罚权（如对罪犯作出的警告、记过、禁闭等）和刑罚变更执行（如减刑、假释、暂予监外执行等）等涉及罪犯切身权利的执法监督内容，这说明，监狱法制工作的实质权能还没有得到有效地落实。三是监狱领导对法制工作重视程度不均衡。有些监狱领导或分管领导具有强烈的法治意识或法律专业知识背景，认为法制工作是监狱各项工作制度化的基础，因而非常重视监狱“立法”、加强执法监督，监狱的一切执法环节、执法行为都于法有据，都能依法办事，有力地推进了刑罚执行工作、教育改造工作和执法监督工作的制度化、程序化和规范化。但也有少数监狱领导认为，监狱执法监督的权能已经落实到管教、政工和纪检监督部门了，法制机构可有可无。甚至，有个别监狱领导将监狱法制部门当成是监狱的维权部门，指派法制工作人员参与企业债务追偿、矛盾纠纷调解以及非诉讼民事法律事务处理等工作。
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