加强监狱法制工作建设的调查与思考——以江苏为视角/高汝成(5)
原因分析：一是在于，不少监狱的领导、分管法制工作的副监狱长甚至兼职法制工作人员并不清楚监狱法制工作的具体职能。现实表现就是，一些监狱一线的民警很少与监狱法制部门打交道，根本就不知道法制部门的职权有哪些，甚至不知道还有监狱法制工作这个部门。有些领导甚至混淆了监狱法制建设与监狱法制机构的职能，监狱法制建设是推进法治监狱建设整体要求的落实，法制工作主要是通过监督为核心的职能发挥来对监狱法治建设起推动和保障作用。根据《关于全省监狱系统实行执法责任制的规定》（苏狱规[1999]4号）要求，法制部门要参与制定《执法责任制实施方案》，将执法职能分解落实到具体执法岗位和执法人员，明确执法流程、程序要求，将执法责任制、评议考核制、执法公示制和执法过错追究制等“四制”结合起来，整体推进，而在实际工作中，很多监狱法制工作的监督职能并没有切实得到履行。监狱系统的民警包括部分监狱领导对法制工作重要性、必要性、紧迫性及至法制工作任务、内容等方面的理解还有待深化与统一，人们的认识还不够到位。各项法制工作在探索中开展，经验还不够丰富，制度还不够完善。二是在于，目前关于监狱法制工作机构职能规定的法律位阶不高，规定的内容也不够明确。1990年司法部以部门规章的形式对司法行政机关法制工作机构的职能进行了规定 ，其中只有部分工作职责可以适用于监狱法制工作机构。2001年，江苏以规范性文件的形式对监狱法制工作机构的主要职能进行了统一规定，但内容比较笼统，也没有明确考核指标，因此，难以促成法制工作职能的有效发挥。三是在于，部分监狱领导监狱治理的观念还比较传统落后。个别监狱以及监狱的少数领导法治观念比较淡薄，面对监狱行政管理、民事纠纷、或是工作中出现的矛盾冲突，出于担心舆论影响、责任追究和上级工作绩效评价不利等原因，形成了强烈的“惧讼”心理，还习惯于采用行政干预和“花钱买平安”的策略，以化解争端和息事宁人为目的。这些做法不仅不能从根本上解决问题，而且在一定程度上造成了法制机构职能的偏离和法制工作人员职责的错位。
（四）“强法制弱法治”现象及其原因分析。改革开放以来，特别是1994年《监狱法》颁布实施以来，我国监狱法制工作受到了重视，如，江苏监狱系统还专门编撰了《监狱法制工作手册》以备执法查考。但正如明朝“万历首辅”张居正所言，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。在监狱法制逐步完备的情况下，监狱法治却没有获得相应发展，两者出现了某种程度的断裂，这就是当前监狱工作中存在的“强法制弱法治”现象。主要表现在：一是监狱法律、法规和制度进步很大，但涉及受刑人人权保护内容的法律制度却无重大变化。因此，突出对受刑人权利的保护是监狱法治的核心内容，也是监狱法制工作的主旨。二是法律规章制度较完善，但法治进程很慢，现实中还受到“权力至上”观念的严重阻挠，还存在重打击犯罪、轻人权保障的观念，习惯于有罪推定，忽视刑事司法的人权保障功能，依法执法力度不大，规范执法监督不力等现象，对监狱法律法规或规章制度变通执行，或是上有政策、下有对策。因此，迫切需要通过法制工作建设来提高法令的执行力与执法水平，以及宽严相济刑事政策和行刑人道主义理念在行刑实践中的贯彻落实。
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