老案例的新视角/刘建昆

老案例的新视角/刘建昆
老案例的新视角

刘建昆

　　这是一个比较老的案例。原评析者认为，本案在适用法律上，适用“特别法优于普通法的原则”，因而适用《水法》以及《河道管理条例》。我们认为这是不准确的。

　　在西方资本主义国家，和道路一样，河川是普遍承认的行政公物，对于行政公物的保护，性质上是公物警察权（是否警察机关在所不问）。《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。因此与日本一样，我国的水工程及堤防，护岸等相关设施，是公物法上的法定公物种类，受到行政法上公物警察权的特别保护。

　　与西方资本主义国家不同的是，我国的土地采取国有政策。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”，其中“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。因此，一般意义上的国有土地，也是行政法上的公物。

　　道路、河川都依附于土地之上，那么据此可否认为道路公物、河川公物与土地公物之间是否存在特别法与普通法之间的关系？我们认为这是不恰当的，道路法上的公物和水法上的公物与土地法上的公物涉及的是不同种类的并列的法定公物，而不应认为《公路法》《水法》是《土地管理法》的特别法。

　　本案中的“渠留地”即“护堤地”，已经征用的护堤地应该视为河道公物的组成部分而认定为水法上的公物。我国《河道管理条例》规定：“本条例适用于中华人民共和国领域内的河道(包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)。”第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”

　　值得注意的另一个问题是，我国尚存在非国有的护堤地。《四川省河道管理实施办法》规定：“划定的护堤地、护岸地，土地所有权、使用权不变，但应服从河道主管机关的防洪安全管理；国家专门征用作为护堤地、护岸地的土地，由河道主管机关管理使用，并按规定办理土地确权手续。”未征用的护堤地究竟系理论上的“预定的公物”还是一种行政法上的地役权？其法律地位尚有研讨的必要。

二○○九年十月二十九日

附录：

【案情介绍】1988年7月，某灌区管理总局总干渠管理局（以下简称总干局）为解决基层干部职工住房问题，在其经营管理的总干渠渠留地范围内规划出18000平方米给职工自建住宅，收取部分林地补偿费。

　　1992年11月23日，某市土地管理局依照土地管理法第四十七条规定和市政府“关于开展全市农业建设用地清查工作的通知”及“关于处理违法占地问题的暂行规定”的有关规定，以总干局买卖土地为由，对其作出处罚决定：1.没收出卖土地的违法所得；2.处以每平米3元的罚款。总干局对此决定不服，向人民法院提起行政诉讼。经法院开庭审理，认为总干局批准在护堤上建房的行为，直接违反了《中华人民共和国水法》《河道管理条例》的明确规定，应适用这个法律规范由河道主管机关处理。土地管理部门对该案的处罚属越权行为，应撤销土地行政处罚决定，建议河道主管机关对该案依法查处。

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