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我国台湾地区“公共设施保留地”中的建筑管制/刘建昆
我国台湾地区“公共设施保留地”中的建筑管制——兼谈我国规划法上的违法建筑管辖

刘建昆


  我国《城乡规划法》实施规划许可制度,通过规划许可制度(发放《建设工程规划许可证》)控制城市规划区的建筑、实施对违法建设行为的管制。《城乡规划法》第六十四条、六十五条、六十六条分别规定了违法建筑的行政处理、乡村违法建筑的管辖、临时建筑违法的行政处理。

  但是,实际上,规划控制和规划许可管制不过是建筑物管制的一个方面,而且是多环节的间接的管制。当法律上对特定的区域的违法建筑有明确的行政处理规定的时候,应当优先适用法律的规定而不是规划管制。值得注意的一个问题是,既然在《公路法》和《水法》上都存在“预定的公物”,那么在城市建设领域是否也有共同的制度?我国现行立法上似乎没有类似的规定,因为长期以来,规划行政部门与城市建设行政部门、城市管理行政部门在主体上和合一的。实际上,在我国台湾地区,有一种“公共设施保留地”,被规划为“公共设施保留地”的地块,实施建设管制。这种建设管制,在学理上应大部分属于“预定的公物”的管制,因而属于公物警察权的特别保护,限制所有权人的使用行为。

  台湾地区的所谓“公共设施保留地”是经过都市计画保留做为道路、公园、绿地、广场、学校、机关、体育场等专案使用,系根据人口及产业分布,并预测未来二十五年的发展需要,选择适当的地点所预先划设的。这些土地大部分是私有的,都市计画公布实施后,就受到使用管制。《都市计画法》第四十二条:“都市计画地区范围内,应视实际情况,分别设置左列公共设施用地:道路、公园、绿地、广场、儿童游乐场、民用航空站、停车场所、河道及港埠用地。二、学校、社教机关、体育场所、市场、医疗卫生机构及机关用地。三、上下水道、邮政、电信、变电所及其他公用事业用地。四、本章规定之其他公共设施用地。”可以看出,这些所谓“公共设施”绝大部分属于行政法上的公物。当然也有一部分是“公营造物”(相当于事业单位)或者民营化的公共事业,而在有些国家和地区,公营造物也属于广义的公物。

  经指定的“公共设施保留地”有使用限制,不得为妨碍其制定目的的使用,如修建永久性建筑物;但可以修建临时建筑。《都市计画法》第五十一条:“依本法指定之公共设施保留地,不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”第五十条:“公共设施保留地在未取得前,得申请为临时建筑使用。”《都市计划公共设施保留地临时建筑使用办法》第四条规定:“公共设施保留地临时建筑不得妨碍既成巷路之通行,邻近之土地使用分区及其他法令规定之禁止或限制建筑事项,并以左列建筑使用为限:一 临时建筑权利人之自用住宅。二 菇寮、花棚、养鱼池及其他供农业使用之建筑物。三 小型游泳池、运动设施及其他供社区游憩使用之建筑物。四 幼稚园、托儿所、简易汽车驾驶训练场。五 临时摊贩集中场。六 停车场及其他交通服务设施使用之建筑物。七 其他依都市计划法第五十一条规定得使用之建筑物。前项建筑使用细目、建蔽率及最大建筑面积限制,由直辖市、县 (市) 政府依当地情形及公共设施兴辟计划订定之。”地方规章据此做出更为详尽的规定,如“台南县都市计划公共设施保留地临时建筑使用管制要点”规定:临时建筑权利人自用之住宅,菇寮,花棚等,建蔽率(建筑物在基地上的最大投影面积与基地面积的比率)不得超过百分之三十,不得超过300平方米。


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