人民政府在行政裁决中是否有权对基础民事法律关系的成立及效力予以确认问题初探/王敬文(2)
上述二案争议标的均是山林权属，属于政府行政裁决的受案范围，而承包经营权转让合同是否成立生效、收养关系是否成立生效，在该二案中处于基础和核心地位，但政府是否有权对该二案的承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系的成立及效力这种基础民事法律关系进行认定，成了案件争议的焦点。如政府对上述承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系成立及效力予以认定，那么该二案在行政诉讼阶段，人民法院往往以类似上述民事法律关系的认定权在人民法院，政府对此类民事法律关系的认定超越职权范围为由撤销人民政府的处理决定；如人民政府在行政裁决时不对上述案件的基础民事法律关系的成立及效力进行认定，当事人则需先向人民法院提起民事诉讼，待合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判后，政府才能处理上述案件。然而，上述基础民事法律关系在行政裁决案中起基础和核心作用，决定着案件实体处理的方向，如待法院对其基础民事法律关第作出认定之后才作出行政裁决，则行政裁决只是流于形式，没有实际意义。如当事人不提起民事诉讼，则政府无从裁决。政府的行政裁决无所造从，处于两难的境地。
三、政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定的理由
1、由人民政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定符合立法精神和立法目的。法律既然授权行政机关处理与行政管理有关的民事纠纷，那么就要尊循高效便民的原则，这是行政管理的基本原则。就如上述二例，如人民政府在行政裁决中可以对山林承包合同的成立及效力、对收养关系的成立及效力等基础民事法律关系的成立及效力予以认定，那么当事人在政府的行政裁决阶段就能一步解决民事争议。否则，当事人需先向人民法院提起民事诉讼，就林地承包经营合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判之后，才能到人民政府进行行政裁决，无形当中，增加了当事人行使权利的成本，行政效率也降低了。如当事人不向人民法院提起民事诉讼，则行政机关的行政裁决无从作出。
2、行政裁决中所涉基础的民事法律关系与行政裁决中其他民事法律关系、行政法律关系是一个整体，不能人为割裂。这种基础民事法律关系往往决定着行政裁决案件在实体上的处理，如将这种民事法律关系的认定从行政裁决中剥离出来，那么行政裁决毫无意义，或无从作出。
3、对“法律授权”作扩充解释，那么行政机关有权对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力予以认定。行政裁决是法律授权行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的具体行政行为，既然法律授予了行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的权力，那么，当然地法律也授予了行政机关对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力的认定权。否则，法律的授权也毫无意义。
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