关于上海国际金融中心立法形式的思考/张在祯(4)
三、及时制定落实地方法规的政府规章
《条例》出台后，大家都认为有关规定比较宏观抽象，操作性似乎有所欠缺，尚需一系列的市府规章予以配套落实，其实也属正常现象。例如，为实施《上海市房地产登记条例》，上海市人民政府不仅发布了《上海市房地产登记条例实施若干规定》，还就抵押事项专门发布了《上海市房地产抵押办法》。上海市人民政府依法可以根据法律、行政法规和本市地方性法规制定地方政府规章。地方政府规章可以规定的事项，一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本市的具体行政管理事项。因此，上海市人民政府及时组织各方力量制定一系列的政府规章，细化落实《条例》的框架性规定，是推进上海国际金融中心法制建设的一项迫在眉睫的基础性任务。
令人欣慰的是，上海市政府在制定金融规章方面具有光荣的传统并积累了丰富的经验。例如，1988年《上海市票据暂行规定》，1990年《上海市证券交易管理办法》、《上海市外债管理规定》，1991年《上海市人民币特种股票管理办法》，1994年《上海市房地产抵押办法》（1999年修订）、《上海市征收期货交易费暂行规定》， 1998年《上海市陆家嘴金融贸易中心区综合管理暂行规定》、《上海市产权交易市场管理办法》（2004年修订），2002年《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的规定》（2008年修订），2003年《上海市个人信用征信管理试行办法》，2004年《关于本市推进资本市场改革开放和稳定发展的实施意见》，2005年《上海市企业信用征信管理试行办法》等，这些直接或间接与金融事项有关的政府规章都非常具有创新意义。
当然，有些规章也需要进一步完善，例如，1998年的《上海市陆家嘴金融贸易中心区综合管理暂行规定》，主要规定了治安秩序、道路交通、道路设施、绿化、环境保护、环境卫生、建筑规划、市容、灯光、文明施工等管理内容。然而，作为金融城，供电、供水、供气、消防、安保、餐饮、住宿、培训、专业书店等配套服务，特别是信息、网络、邮政、通讯等相关配套设施尤为重要。据悉，有关部门已经起草了包括行政管理、规划管理、社会管理等13个方面的《陆家嘴金融贸易区管理条例》初稿，希望上述问题能够得以补充。企盼尽量避免“在金融城打的要打110”的“创新”情况的发生。
四、高度重视有关部门制定的规范文件
国发〔2009〕19号《意见》，虽是国家首次用以把上海国际金融中心建设进行规划部署的文件，也只能说具有近似行政法规效力的规范性文件，（该《意见》虽于2009年3月25日经温家宝总理主持召开的国务院第54次常务会议原则通过，却以国发〔2009〕19号文件的形式印发，而没有以国务院令形式公布。《行政法规制定程序条例》第二十七条规定，行政法规由总理签署国务院令公布施行；另外，从名称、内容、体例、制定程序等方面看，该《意见》也不符合行政法规的要求。）尚不能说是典型意义上的行政法规；同样，沪府发〔2009〕25号《实施意见》也只属于市府发布的规范性文件，（《中华人民共和国立法法》第七十六条规定部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。）不能算是政府规章；而沪府办〔2009〕55 号《通知》，则是市府办公厅印发的关于上海国际金融中心和国际航运中心建设 2009 年重点工作安排和部门分工的具体行政措施。事实上谁能忽视这些规范性文件的效力和作用呢？相反，《条例》作为正式的地方法规，大家却对其可操作性议论纷纷。
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