关于上海国际金融中心立法形式的思考/张在祯(5)
在现实生活中，国务院、国务院各部门和地方政府除分别发布行政法规、部门规章和政府规章外，还发布了大量的其他规范性文件；（以企业国有资产管理为例，根据2008年11月12日国务院国有资产监督管理委员会关于贯彻实施《中华人民共和国企业国有资产法》有关问题的通知，目前，以《企业国有资产法》为龙头，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础，以国务院国资委制定公布的21个部门行政规章和115个规范性文件为主要内容，包括各省市国资委起草制定的1800多件地方规章和规范性文件的国有资产监管法律体系基本形成。）就上海市而言，市府下属部门、浦东新区和其他区政府以及国家金融监管机构驻沪分支机构也都印发了大量规范性文件。（本文所指规范性文件，是指法律、行政法规、地方法规、部门规章、政府规章之外的，并且规范化程度较高、体例形式类似法规或规章的其他规范性文件，但是不包括大量的“通知”类文件。）从严格意义上说，这些规范性文件，属于政策性文件，根本就不属“法”的范畴，在讨论上海国际金融中心立法形式问题时，似乎没有研究之必要。然而，这类规范性文件的层次级别虽然不高，但操作性、实用性很强。在弥漫着浓厚的“县官不如现管”的中国文化氛围中，不能忽视有关部门印发的此类“位卑权重”的规范文件。其实，我国许多具有历史意义的重大改革，往往就是先通过这些“不起眼”的小文件开始的，这种现象恐怕还将长期存在。特别是规范性程度较高、形式类似法规或规章、内容又较为重要的规范性文件，在被具有行政法规、部门规章、政府规章制定权的机构或部门批准、同意、批转时，其法律效力就相应被提升为具有“准行政法规”或“准规章”的效力。可以推断，在上海国际金融中心建设初期，非法规（法律、法规、规章）的政策性规范文件仍将大量存在。需要提及的是中国银行业协会、中国保险行业协会、中国证券业协会和中国银行间市场交易商协会等金融企业协会所发布的自律规章也是非常重要的规范性文件。
市政府发布的规范性文件，如1999年《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法》、《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法实施细则》，2002年《关于加强服务促进金融机构来上海发展的若干政策意见》、《关于外资并购本市国有企业的若干意见》，2003年《关于外资并购本市国有企业若干意见的实施细则》、《推进上海国际金融中心建设行动纲要》，2004年《关于支持金融机构在本市发展的若干意见》，2005年《关于上海加速发展现代服务业若干政策意见》，2006年《上海国际金融中心建设“十一五”规划》、《上海市政府关于贯彻国务院文件精神大力推进本市保险业改革发展的实施意见》，2007年《上海市处置金融突发事件应急预案》、《有限责任公司股权出质登记办法（试行）》，2008年《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》，2009年《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》、中共上海市委和市人民政府《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》、《上海市集聚金融资源加强金融服务促进金融业发展的若干规定》、上海市人民政府办公厅转发市金融办等七部门《关于本市促进知识产权质押融资工作实施意见》等。
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