地方制度法专题：摊贩管理的府际关系之立法政策/陈朝建(5)
总之，按行政程序法第一百六十五条规定，所谓行政指导系指行政机关在其职权或所掌事务范围内，为实现一定之行政目的，以辅导、协助、劝告、建议或其它不具法律上强制力之方法，促请特定人为一定作为或不作为之行为。
就此而言，本文所指之经济部对摊贩管理立法的行政指导行为（如「摊贩管理方案」，以下简称为本方案），系经济部在其职权或所掌事务范围内，为促进直辖市、县市等地方自治团体依其因地制宜之特色与需求，俾利实现摊贩辅导管理之政策规划与行政目的，特以书面方式所为协助地方自治团体尽速完备相关自治法规之行政指导文书。亦即：
（一）本方案定位为行政指导文书（公文程序条例、行政程序法第一百六十五条至第一百六十七条等规定参照），指导机关则为经济部。
（二）指导之法律依据，除行政程序法外，则如经济部处务规程第二条、第七条之规定（以经济部处务规程第七条为例，即明定「关于商业之规划、管理、辅导、监督及统筹配合事项」、「关于其它商业行政事项」均属经济部之职权或所掌事务范围）。
（三）指导对象为特定之地方自治团体公法人[11]，即直辖市、县市等地方自治团体，盖地方制度法第十八条、第十九条等业明定「工商辅导及管理」之经济服务事项系地方自治事项，从而该事项自属地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项（地方制度法第二条规定参照）。
（四）指导目的是协助尚未制定或尚未拟定摊贩辅导管理事项自治法规（尤其是相关自治条例）之地方自治团体尽速依地方制度法第二十五条、第二十八条等规定，依其因地制宜之特色与需求，完备摊贩辅导管理之自治法规体系。
整体而言，本方案系建议经济部应立于「国家最低基准」（national minimum）的理论基础，提出以全国人民观点为中心的「最低规制基准」并形诸于具体的行政指导文书，以避免对地方自治团体之自治法规（尤其是摊贩管理之自治条例）的立法权与执行权造成过多抑制，进而维护地方自治因地制宜之基本精神。因此，本方案所指导之地方自治团体除可依地方制度法研订自治法规外，似亦得享有「横出条例」的空间，并不排除地方自治团体得为环境保护、公害防治等维护地方居民健康之设定，可另享有较中央统一性基准更为严格之「上乘条例」的空间[12]，并试图指导地方自治团体就该类事务之管理为「职权立法」、「授权立法」与「目的立法」。
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