试析互联网时代下的公众参与和政府信息公开/吕春野(5)
互联网作为新兴的交流沟通工具，给公众参与带来了更加多元化的方式选择，除了传统的面对面、书信式的交流外，互联网上的电子邮件、网络论坛等“中介式互动”[11]方式也成了公众参与的新兴方式，而且相对于传统方式，网络的虚拟性以及参与主体的匿名有其自身独特的优势，因某些原因在传统公众参与方式下不敢或不能表达的独立意见与言论，可借助虚拟网络平台反映至行政机关，给行政决策或行政决定提供更为多样化的选择空间。当然网络的虚拟性以及参与主体匿名的优势同时也可能意味着是它的劣势，正是由于虚拟，正是由于匿名，也极有可能导致行政机关对公众意见的不予理睬，导致相应意见的回应或反馈的缺乏，于是公众对行政参与的满心欢喜与极大热情极有可能被行政机关的冷漠与无情所亵读，网络化的公众参与也可能仅仅是一种摆设而已。因此，建立某种形式的网络意见的回应和反馈机制以及相应的监督制度则应该是网络化公众参与的必要制度铺垫与逻辑前奏。不管怎样，在网络化、信息化已经成为不可阻挡的世界发展潮流时，加快电子政务（或称电子政府）建设也成了网络化时代背景下政府的一项重要的公共职责。当今世界已经掀起电子政府立法的浪潮，美国、芬兰、澳大利亚、欧盟等都已经制定了统一的、专门的电子政府法，有些国家虽没有制定专门的电子政府法，但通过制定许多相关单行法律或者通过修改行政程序法，也为电子政务扫清法律障碍。[12]
然而，本文在探讨互联网与公众参与时，其着眼点并不仅仅在于分析互联网作为公众参与的一种形式以及两者之间形式意义上的联系，还试图通过首先分析政府信息公开与公众参与之间的密切联系，并借助政府信息公开这一沟通媒介或者桥梁来进一步分析互联网与公众参与在更深层次意义上的微妙关系—网络提供了政府信息公开的便捷，而政府信息公开又是保证公众参与有效性的制度基石，于是基于政府信息公开的媒介，新兴的网络也在另一个实 质意义的层面上促进了公众参与有效性的实现。
在中国公众参与图景的解读与分析中，已经看到了蓬勃发展的公众参与民主实践，也看到了公众参与的另一尴尬面—公众参与的虚置与形式化。作为对行政法传统模式的“传送带理论”[13]危机的一种回应以及对宪法上人民主权原则的坚守，目前“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”[14]行政过程更多地被视为是一个政治过程，是对各个不同利益的平衡与调和，通过各个与行政活动有利害关系的主体对行政过程的有效参与，来增加行政行为的公信力与可接受性，寻求行政过程与结果的合法性支撑。如前所述，中国的多个法律文件对公众参与行政立法、行政决策与行政决定过程作了明文规定的法律保障，遗憾的是“虽然在规则层面上存在多种民意表达可能性，但在现实中，信息的不对称占有，利益组织化的不均衡，程序公正的缺位，回应和规则机制的虚无，都构成真实、有效民意表达的障碍。”[15]在行政过程中，行政机关和行政相对人之间，尤其是和分散的未经组织化的相对人之间存在着信息占有的不对称，双方信息量不平等，何以能保证双方对最后行政决定的影响亦是平等的？特别是那些专业性、技术性强的行政活动，相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。在有行政机关、行政机关的管制团体和分散的未组织化的利益代表三者参与的行政过程中，信息同样起了关键性的作用，“受管制的利益在行政决定的所有阶段都有优势，因为行政机关最终作出决定所必须依赖的信息，在很大程度上来自管制团体”，[16]同时在行政机关对管制团体长期的行政管理中，它们易于形成一定程度上的利益同盟，导致行政机关被管制团体所俘获，形成“管制俘获”，于是一般的、未经组织化的以及信息占有量少的公众在整个三者参与的行政过程中的“花瓶地位”不可避免。行政机关在履行公务职责过程中制作信息以及向其他个人和组织获取信息，它们是社会中最主要的信息拥有者，行政机关基于纳税人的钱所制作和获取的信息属于公共物品，这种公共物品除法律规定必须保密外，都应向全社会公开，否则不仅与政府信息的“公共性”相违背，公众参与的有效性也难以保障。缺少政府信息公开法律制度对公众参与的基础性支撑，公众参与的现实困境似乎是一个死胡同，始终无法绕出来。作为解决公众参与有效性现实困境的一个可行性出路，政府信息公开法律制度的建构似乎也在暗示着公众参与的春天的到来，尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持。
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