我国商业银行规章制度层级问题探析/张在祯

我国商业银行规章制度层级问题探析/张在祯
我国商业银行规章制度层级问题探析

张在祯

【内容提要】本文以商业银行“规章制度”的基本概念为起点，以中国银行业特别是商业银行的组织形式在改革开放进程中的变迁为基础，从完善商业银行公司治理结构、明确公司内部职责分工、实施层级管理的角度，提出我国商业银行规章制度的层级划分与界定问题，浏览了目前商业银行规章制度层级界定的概况，探析了商业银行规章制度层级划分的基本原理，分析了商业银行公司章程地位的特殊性，探寻了商业银行规章层级划分的法律依据，对商业银行三级规章的界定要素进行了比较分析，介绍了三个层级划分制度具体运用的案例。笔者认为，科学合理地划分商业银行公司规章制度的层级，界定每个层级规章所调整的事项，有利于从完善商业银行规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

一、关于商业银行规章制度的基本概念

　　在商业银行的日常经营管理活动中，我们经常将“规章”与“制度”不加区别地统称为银行的“规章制度”，或简称为“制度”而使用。如在很多场合可以听到“我行的信贷规章制度”，或“我行的信贷制度”等提法。但仔细分析，“规章”与“制度”是既有联系又有区别的两个概念。
　　就一般意义而言，“制度”是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。可见，“制度”的内涵虽小但外延非常广泛，毫无疑问，“制度”包括了“规章”。而“规章”只是“制度”的一种特殊表现形式，是指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。从表现形式来说，制度的名称可以是“纲要、政策、框架、通则、规定、办法、细则、标准、准则、规则、指引、指导意见、实施意见、流程、规程、通知”等等。其中，最常见的制度名称是“通知”，除“通知”之外的上述其他名称，往往是作为“规章”的标题名称使用的。最常用的规章的名称是“办法”。同时，我们又会发现任何一部“规章”里面往往又规定了一系列更加具体的小“制度”。如《上海银行信贷违规行为处理规程》这部规章，又规定了“立案制度”、“调查制度”、“认定制度”、“处理制度”、“执行制度”等一系列的具体制度。
　　有必要指出，我们在阐明规章制度层级问题过程中，单独使用“规章”一词时，就是指具有特定形式的“制度”，是从狭义上谈“规章”的；当我们笼统地使用“规章制度”时，是从广义上较为随意使用“制度”一词的。例如，《上海银行规章制度管理办法》规定，规章制度体系框架，主要由“公司章程”、“规章类制度”、“其他制度”三类规章制度构成。该办法所称“规章类制度”，是“制度”的一种特殊表现形式，特指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。而“其他制度”是指会议纪要、修正案、过渡通知、补充通知、转发通知、发文通知和操作手册等。

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