法学论文/刘建昆
城市管理“乱相”的宪政维度
刘建昆
城市管理当今中国最具争议的一个法律部门。城市管理中公权力运用与公民权利保障发生冲突的问题，经常为世人诟病。然而从另外的层面上来看，城市管理（包括城管执法）中所展现出来的纷纭“乱相”，其实是与宪政层面上的其他两个方面密不可分：
一、公有财产及其分级管理的维度
《中华人民共和国宪法》第六条：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”争议语境中城市管理，其最本质的特征即城市人民政府对于公共设施、公物的管理和保护。这两个条款，是宪法中关于城市管理和城管执法方面的公物管理权及公物警察权的基本条款。
在发达国家，无不实行公物的分级管理体制。以最为典型的公物——道路为例，法国道路分为“国有道路、省有道路、市镇道路”，“1930年的一个法律把大约40，000公里的省道和市镇道路的所有权移转于国家。1972年的一个法律规定大约55，000公里的国有道路可以移作为省道”。我国公路法也采用了公路分级管理体制。这些立法例表明，作为公有财产的公物，应当实行分级管理制度，也就是说，按照一定的标准，将公物划分给中央和各地分别行使其管理权，是公物法上的一个重要内容。反观我国《物权法》，第四十五条规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”作为基本原则，这一规定实际上也给公物的分级管理留下了拓展的空间，在域外，凡举重要公物的管理及其警察权保护，多以法律定之，如法国的《海岸法》，日本的《下水道法》，台湾地区《共同管道法》，诸如此类。但是遗憾的是，除了《公路法》，我国大量的公物例如城市公园，广场，市区道路、市政设施等，根据现有法律（包括国务院和建设部的法规），难以确定区分其级别，这些公物的管理体制依据多是基于地方自定的规则、惯例而不是法律。由此带来的一个后果就是，各级政府在公物管理权的行使上，十分混乱。同样，作为与公物管理制度密切相关的公物警察权制度，也因此异彩纷呈。各级各地纷纷制定相应的城市“相对最集中行政处罚权”的各种规定，然而受地方立法权限的限制，这些规定从保护范围到保护手段，距离科学化相去甚远。
实施公物分级管理体制，必须要在宪政层面上确认公有财产产权的分级所权，以此建立公物的分级管理制度，并且规定公物分级管理制度的基本法律框架，即地方各级在哪一个层面上，在哪一个范围内可以自行制定公物管理权和公务物警察权的规则，在具体实施中应该遵循哪些原则。
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