我国旋转门条款的反思与重构/闫海(7)
第三，旋转门条款的规制范围。规制范围决定旋转门的宽窄，是旋转门条款立法的重点，第102条规定亟待以下方面的填补修改：一是“原工作业务”的界定。旋转门条款规制离职公务员规定期限内“与原工作业务直接相关”的从业，但是公务员离职前可能短期内发生工作业务变动，例如担任领导成员的公务员退休前通常的“退二线”，将原工作业务限于离职期日的现职，难以实现旋转门条款的防弊目的。原工作业务应当由公务员离职期日向前延伸规定期限内所担任过的职务，参照域外相关立法经验及浙22号文，第102条“原工作业务”应为现职和辞职前三年内担任过的其他职务。二是禁业范围的界定。第102条以“企业或者其他营利性组织”及“营利性活动”为限，但是营利性活动与非营利性活动区分困难，非营利性组织也可能进行营利性活动，即使离职后公务员为非营利性组织任职从事非营利性活动，也存在滥用公共资源、破坏公平竞争之虞，因此不应区分营利与非营利，一体予以限制，并加入许可方式以避免矫正过枉。三是规制行为的界定。虽然第102条规制离职公务员的任职和活动两种从业行为，但是不够具体明细，例如任职不应限于企业董事、经理等法定职务，还应包括顾问等非法定职务。此外，域外立法通常将内部消息的披露纳入旋转门条款的规制行为之列，例如1994年加拿大《公务员利益冲突和离职后行为法》规定，前政府官员进入非公共部门后不得向他们的当事人提供公众尚不知道的有关他们曾工作过的部门或在他们任职期满前一年曾有直接或实质性关系的部门的计划和政策。《公务员法》第12条规定，公务员应履行保守国家秘密和工作秘密的义务，而国家秘密受《保守国家秘密法》的保障，工作中知悉其他内部消息，例如竞争对手的商业秘密等，目前仅有部分领域受到法律规制，例如2001年修正《税收征收管理法》第8条第2款规定，“税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密”，因此第102条应当增设规制离职公务员披露内部消息的一般性规定。
（三）违反旋转门条款的责任及追究
“制裁是由法律秩序所规定以促使实现立法者认为要有的一定的人的行为”，[7]责任及追究的设计是制裁违反旋转门条款的基本途径。第102条相关规定有所创新，但是存在较大缺陷，是窒碍难行的主要因素。
第一，旋转门条款执法主体的确定。1993年《国家公务员暂行条例》及1995年《国家公务员辞职辞退暂行规定》为许可模式，虽然缺乏责任规定，但是明确以原任免机关为许可机构。这种制度的优点在于化解离职人员数量较多及规避范围专业性产生的执法压力，缺点是公务员离职后与原任免机关已缺乏法律上及事实上的关系，原任免机关的执法正当性不足，且如果原工作业务不限离职时的现职，还包括之前规定期限内所担任过的职务，那么可能发生多主体执法的冲突与缺位。第102条改变原立法模式，以原所在机关的同级公务员主管部门为首要执法主体，及县级以上工商行政管理部门为辅助处罚主体。笔者认为，立法引入工商行政管理部门为旋转门条款执法主体之一，主要原因：一是原公务员主管部门，即人事部门，主管范围基本上属于内部行政，而旋转门条款的行政相对人为离职公务员及接收单位，具有外部行政的特征；二是第102条规定对离职公务员及接收单位实行双罚制，而接收单位以营利性为限，与工商行政管理部门的监管领域存在大量重合，能够利用既有行政资源。但是，工商行政管理部门的监管无法覆盖所有营利性领域，况且旋转门条款有必要向非营利领域延伸，2008年大部制改革中，人事部、劳动和社会保障部已整合为人力资源和社会保障部，具备外部行政的条件，应重新确定旋转门条款执法主体。依据1978年《从政道德法》（Ethics in Government Act of 1978），美国专门在联邦人事管理局内设立联邦道德规范办公室，负责调查和指导联邦政府官员的廉洁和道德水准等工作，1989 年该机构从人事管理局脱离出来，升格为独立的副部级单位联邦道德规范局。[8]借鉴美国经验，结合我国国情，笔者主张由各级人力资源和社会保障部门与监察部门联合设立相对独立的公务员伦理委员会负责我国公务员伦理建设，包括对旋转门条款实施中的许可、监督，具体处罚执行机构由人力资源和社会保障部门担任。
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