关于洋浦立法若干问题的思考/滕传枢(4)
（三) 关于开发区的行政管理体制
省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局，对区内行使统一的行政管理权，管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想，并指出“机构人员要精简，分工职能要明确，属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是，洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中，不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系，一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识，显然与开发区的特点、模式不相适应。
我认为，根据开发区的特点和实际，开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑，开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权，对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力，可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任，受“条条”和管理局双重领导，以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任，受管理局和“条条”双重领导，以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构，由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构，以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。
（四) 关于开发区的税收优惠
国务院批复规定，除了进出口关税和代征的产品或增值税以外，开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此，我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征，则谈不上税收优惠了，和周边国家及地区相比，我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见，建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定，保留了主要税种，未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权，地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种，则政府有权在规章中根据合理税负的原则，按不同产业的实际情况制定优惠办法。
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