海南特区立法研究/滕传枢(10)
(三) 立法工作和体改工作融合进行
这是海南地方立法的又一显著特点。海南特区作为国家改革开放的最大的一块 “试验田”，决定了体制改革工作的重要性。办特区十年来，海南体改工作紧紧围绕建立社会主义市场经济这一目标，在鼓励各种经济成份平等竞争，放开商品价格，培育和发展生产要素市场，推进以建立股份制企业为主要形式的现代企业制度建设，全面推行社会保障制度，以简政放权、提高效率为主的行政管理体制改革等方面进行了大胆地探索、积极地试验、及时地总结、有效地巩固。
海南特区体改决策总是与立法决策紧密结合、相辅相成的。立法体现改革的精神和要求，适应改革的需要，是改革的归宿和保障; 而改革则是立法的先导、预研，其成熟的措施和经验往往通过立法程序上升为法的规范。从党的十四大以来，海南先后出台50多项重大的改革举措，无不如此。有的项目是先试验，甚至是反复试验，再将成功的经验法制化。比如质量监督管理、劳动管理、土地管理、规划管理、反不正当竞争等。有的项目则是先立法后改革，也就是先立规矩后行动，否则将造成混乱。比如股份公司与有限责任公司制度、产权交易制度、燃油附加费制度及对外开放方面的立法等。也有的项目是边改革边立法。即先小块试验，在总结经验教训的基础上扩大试验范围; 立法工作也逐步升格，由制订规范性文件到政府规章到地方性法规。比如社会保障制度的改革与立法就是典型。
立法工作与体改工作在机制上的紧密结合，导致了立法机构与体改机构的合并。1995年省法制局与省体改办机构与职能均合为一体，这在全国也是成为首创的一条新闻。对大特区形成体制优势和法制优势起到了重要作用。
六．特区立法中存在的问题
特区立法在我国是新生事物，不过十年左右时间。在整个国家的立法体制尚处于不成熟的“初级阶段”，立法法尚未出台的历史条件下，特区立法体制自然不可能成熟和健全。笔者冒昧提出以下几个问题探讨，看法难免偏颇甚至错误，意在为特区立法体制不断完善进一言。
(一) 特别立法授权的运用问题
全国人大对经济特区的立法授权，如何正确把握和恰当运用，是法制界一项长期艰巨的任务。这项研究到目前为止，从理论到实践，还是很不够的。由于对特区的立法授权仅仅是 “泛泛的权限授权”，对授权立法的范围、程序、形式、效力、内容等问题至今为止国家也没有立法解释，以致不少理论和实践问题仁者见仁、智者见智，一时难以找到答案。
1、授权立法的效力等级如何确认?
这个问题有两方面内容 ：一是授权机关的立法和被授权机关依据授权所立之法其效力等级是相等还是不等? 目前理论界存在 “相等论”和“不等论”两说。“相等论”之理由是依法律中关于委托与代理之关系来视同立法中授权与被授权之关系；“不等论”之理由是授权与被授权两个立法主体之地位、层级不同，故其所立之法的位阶亦不相同。笔者同意“不等论”。
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