海南特区立法研究/滕传枢(11)
二是被授权机关的授权立法与职权立法其效力等级是不等还是相等。对此理论界也存在着“不等论”与 “相等论”两说。“不等论”之理由是授权立法所授之权 “属于上级机关立法权的组成部分，因而授权立法的效力等级高于依职权立法制定的法律规范的效力等级”，因此，授权立法可以制定“超格”的地方法规。④“相等论”之理由是两者的立法主体是同一的，其所立之法的位阶和效力等级理应同一。至于两者的适用范围与内容则可以是不同的。笔者同意“相等论”。
2、授权立法的范围如何确定
这亦有两方面问题: 一是对海南的特别授权授予哪个立法主体? 当然，立法授权明写着“授权海南省人民代表大会及其常务委员会……”，问题是为什么对海南省政府不给予同样的授权?如果说省人大应有双重立法权而省政府只需有单一立法权，那么海南的权力机关立法与行政机关立法将执行不相同的指导思想和立法原则，海南地方立法将如何统一与协调?再说此后对深圳等四特区的立法授权既授予人大又授予政府，如果说这是对特区立法授权的发展与完善的话，理应对海南的授权加以补充。
二是授权立法的范围如何划分?前面曾分析过，国家立法体制在立法权限范围的划分上是不完善的，导致授权立法的范围划分也是不明确不规范的。这种状态导致的不良后果之一便是下级立法机关超越权限制定了上级立法机关才能制定的法规范; 或者行政机关超越权限制定了权力机关方能制定的法规范。而上级立法机关或者权力机关对这种越权立法的监督软弱无力。虽然法律规定了上级机关对下级机关不适当的决定、命令、法规等有撤销权，但结果往往是上级难以撤销，下级难以实施。海南建省初期发布的规章《海南省人民政府关于贯彻国务院(1988)26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（简称“三十条”)不了了之的命运，就是这种立法例。因为“三十条”中关于外贸、金融等管理制度的规定，应当是国家专属立法权规范的范围，在国家没有专门明确授权的情况下由地方立法去规范，就难以避免 “碰壁”的命运。
前面叙述过的海南规范立法程序的两件法规规章对立法范围作了三条规定，这对特区立法体制的建设起了重要作用。但是这三条规定，存在较大缺陷，主要是仅从表现形式上(制订地方性法规还是地方政府规章)而没有从空间上（哪些领域、哪些方面、哪些事项)去划清立法的不同权限范围。其中，“为深化改革，扩大对外开放，发展社会主义市场经济……”、“为保证宪法、法律、行政法规的实施……”等内容，是立法目的而并非立法范围;“为保证法律和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定的贯彻而制定的实施性法规”、“依照国家宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会(此处应为全国人大而不是全国人大常委会，笔者注)的授权决定，制定的海南经济特区的单行法规以及……”等项，也只解决立法目的和立法的位阶、层次问题，并不能解决立法范围问题。而且这里的“实施性法规”是一个含混不清的概念，因为任何一个法规制订出来都是为了实施的，不可能存在非实施性法规。
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