海南特区立法研究/滕传枢(12)
上述三条规定中真正涉及立法范围的只有省人大法规第三条中的第(二)项，即“根据本省的具体情况和实际需要，制定的政治、经济、科技、教育、文化、体育、卫生、民族、民政、侨务、治安、司法等方面的法规”。但此项亦存在两个问题: 一是抽象不具体。如 “政治、经济”这两个概念外延太大，它完全可以涵盖国家专属立法权中的一些基本制度。二是这里规定的“司法”明显属于国家专属立法权的范围，是不能由地方立法制定的。
3、上报备案的程序问题
授权立法与职权立法在上报批准和上报备案的程序上有无异同、有何异同?全国人大的立法授权规定是报全国人大常委会和国务院备案。而宪法第100条关于职权立法的规定是报全国人大常委会备案。这是否意味着省人大的授权立法要报国务院备案而职权立法不需报国务院备案？如果是，理由是什么？
至于特区地方政府规章是否上报备案的问题，对五个特区的立法授权上均未提及。而修订后的地方政府组织法，增加了地方政府规章须上报国务院和本级人大备案的规定。这又产生了一个地方政府的职权立法需上报备案而授权立法不需上报备案的问题？这些不能不说是立法程序上的疏漏。
4. 对授权立法中的“原则”如何理解和把握
全国人大对海南的授权是 “遵循国家有关法律，全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规”; 对深圳等四个特区的授权，增加了“宪法的规定”，删去了“全国人民代表大会及其常务委员会有关决定”，将“原则”改为“基本原则”。笔者认为，其精神应是一致的。总之，实行的是 “遵循原则的原则”立法。但是这里的“原则”或“基本原则”的确切含义是什么? 理论界仁者见仁，智者见智，均是学理解释，难以作为立法依据。当然，授权中的这种抽象词句，给特区立法留下了巨大的模糊性空间。有的学者认为，这可以说是授权立法中的“优惠”，让特区立法在这巨大的空间里驰骋。但是立法毕竟是一项逻辑严密、内容规范、程序严格的国家行为，对立法授权的阐释，还是应以授权机关的权威解释为准，否则立法实践中难以把握。例如: 海南法规规定的企业法人直接登记制，与国家现行的企业法人审批登记制相冲突的问题，我们认为这没有违背法律的基本原则和精神实质(即维护社会经济管理秩序)，而只是具体措施(登记程序、条件等)的不一致，这样的立法符合“遵循原则的原则”。但是也有的学者认为，企业法人审批登记制是国务院现行的企业法人登记管理条例的主要制度，也就是这个法规的主要原则，特区地方立法与其冲突就是违背了行政法规的原则，应属无效。理论上如何认识，实较困难。
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