海南特区立法研究/滕传枢(13)
(二) 法规冲突问题。
这里是借用法律冲突、区际法律冲突的概念和提法。所谓法规冲突，是指国内同一法律制度的区域内所适用的法律、法规、规章之间的矛盾冲突。具体包含下面三种情形: 一是中央立法本身存在的矛盾冲突，如国务院及各部委制订的有关经济特区的法规、规章互相矛盾的情形;二是申央立法与地方立法存在的矛盾冲突; 三是地方立法自身存在的矛盾冲突。这里仅研究第二、三两种情形。
因为“特区立法机关的立法权有其特殊性，只要求遵循国家宪法、法律、行政法规的基本原则，结合特区发展建设的需要去制定适应本特区的法规。这种授权规定，其实是允许中央立法与特区立法的法律法规冲突。难怪这种冲突还不少。”⑤具体分析，这种冲突分两类情况: 一类是规范上冲突，但实施中可避免冲突。比如海南实行机动车燃油附加费制度，与国家现行的公路规费征收制度(不收燃油附加费而收养路费等)是矛盾冲突的。但由于海南岛的特殊地理环境，只要把住进出岛关口，即出岛执行国家的规费制度，进岛和岛内执行海南的附加费制度，在执行上冲突可以避免。第二类情况是不但规范冲突，执行中也避免不了矛盾。比如关于社会保障制度的规范。海南的地方法规规定，凡在海南特区的用人单位和从业人员必须在海南参加养老、医疗、工伤、失业的社会保险。然而银行、铁路、民航、邮电、海关等11家“条条”垂直管理的单位，依据国务院有关文件的规定，其社会保险实行 “系统内统筹”，拒不参加海南的社会保险。这一矛盾，因各自持有 “法律依据”，虽经多次协调，仍不能达成一致，直到对薄公堂，问题还是难以解决。
要解决这类法规冲突，笔者认为，关键还是立法体制的完善问题。首先是理解和执行“冲突法”的三条原则。即“小法服从大法，新法代替旧法，特别法优于普通法”。这前两条原则是较好理解和执行的，难在第三条。因为如若特区的特别法位阶低于普通法，就形成第一条与第三条原则在适用上出现矛盾。解决这种矛盾，应从完善立法监督制度，即法的撤销制度来考虑。上级机关有权撤销下级机关与上位阶法相抵触的下位阶法。作为特区立法来说，如若违背了国家的上位阶法的基本原则，中央立法机关应及时纠正或撤销。如若没有被纠正或撤销，则视为国家认可。若发生冲突时，即使位阶较低，也应在特区优先适用特别法法而不适用普通法。
关于特区立法内部的矛盾冲突问题，从海南的情况看，主要表现在海口市的法规与省政府规章的冲突上。例如;省政府于1992年1月31日发布了《海南省文化市场管理暂行规定》，而海口市人大常委会于1994年11月28日又发布了四件文化市场管理的办法(经省人大常委会批准)。这四件法规对文化市场管理的一些措施与省政府规章的规定不一致。按地域管辖和级别管辖，海南省的规定在海口市应当有效无阻。但海口市的规定因经过省人大常委会批准而成为“地方性法规”，其位阶及效力高于省政府规章。实践中到底该执行哪一个规定?导致经营者及执法人员无所适从。
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