不讲理的城管执法遭遇不寻常的司法审查/张生贵(5)
六、处罚依据不可东拼西凑
城管执法局征求市规划局的意见是在处罚后出现且没有向村民出示和告知。依据法律规定，涉及相对人财产权的，必须按照法定程序向当事人告知并给予行政救济权，案中城管执法局通过行政协商的方式出具，同时城管执法局没有向规划局提供村民的证据，市规划局也没有经过调查认定。依照村庄集镇管理条例，村民建房需乡镇人民政府审批，无须市规划局审批，市规划局的意见违法，城管执法局采用违法的证据作为处罚根据，违背了行政处罚法关于处罚必须客观公正的原则，侵犯了村民的合法权益。
根据法不溯及既往的原则，城管执法局适用2008年1月1日实施的城乡规划法处罚1996年以前建成房屋的行为属于违法行政。两审判决将城乡规划法认定为执法依据，属于错误认定，混淆了“处罚时效”与“法律依据”之间的关系。法不溯及既往即不对新法实施前的行为进行约束和保护，《中华人民共和国立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”。1990年4月1日《城市规划法》实施，《城市规划条例》废止，《城市规划法》实施后一些地方的城市规划行政主管部门不断给建设部去电或去函，询问在该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需作出处理，应当适用于《城市规划法》还是适用于《城市规划条例》。为此，建设部于1990年11月8日就《城市规划法》的法律溯及力问题以（90）建法字第577号文向全国人大常委会请示，提出“按照法律一般不溯及既往的原则，在该法实施后处理该法实施前发生的违法案件，还是应当适用于《中华人民共和国城市规划条例》，而不应适用于《中华人民共和国城市规划法》”。1990年12月11日全国人大常委会办公厅以常办〔1990〕秘字第093号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见。请按此办”。为此，建设部于1991年2月20日专门下发了《关于<城市规划法>的法律溯及力问题的通知》,对此问题予以了明确。两审法院认为“违法建设行为结束后，其违法行为一直处以持续状态，直至持续到新的《城乡规划法》实施，应用新法处罚”。这一认定是混淆了“违法行为处罚时效”和“法的溯及力”问题。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。此条是对“时效”的规定，旨在解决对违法行为的追究处罚问题，而不涉及法的溯及力即法的适用问题，两审将城管执法局的处罚依据表述为既有《城乡规划法》又有《城市规划法》，究竟该适用那部法，左右都是行政机关的道理，司法权显得十分含糊。根据行政处罚法规定，建设行为发生在城乡规划法实施之前的，适用城市规划法。本案村民的房屋建在农村集体所有的土地上，不能适用《城市规划法》。
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