民事附带行政争议诉讼问题研究/李军毅(12)
㈡民事诉讼对附带诉讼的非无效行政行为的审查
1、非无效行政行为的分类与特性
行政行为有无效行政行为与非无效行政行为之分 。非无效行政行为又分为形式审查的行政行为和实质审查的行政行为。所谓形式审查的行政行为,是指行政主体在接受登记申请后,只审查有关事实材料在形式上是否齐备完整,不审查事实材料的真实性而作出的登记行为。在我国形式审查的行政行为是大量存在的。例如：我国《企业动产抵押物登记管理办法》第7条规定,工商机关对当事人提交的文件或复印件只审查是否齐备。国家工商总局在《关于贯彻实施〈企业动产抵押物登记管理办法〉若干问题的意见》第3条中再次明确重申：“办理抵押物登记,抵押合同的抵押人和抵押权人是抵押物登记的申请人,申请人按照第35号令的要求提交登记材料,并申明对提交材料的真实性、合法性负责。” 又如国务院发布的《婚姻登记条例》第5条第1款规定：“办理婚姻登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：㈠本人的户口本、身份证；㈡本人无配偶以及与对方当事人没有直系血亲和三代以内旁系血亲关系的签字声明。”第7条规定：“婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记,发给结婚证……。”从婚姻登记机关“当场予以登记”的规定来看,这是一个形式审查的行政行为。总之,我国法律、法规关于行政形式审查的规定是大量存在的。这种形式审查的责任是比较机械的,需要行政登记机关的裁量性判断及认定小,仅仅需要行政登记机关进行最为基本的符合与否型的审查。这种审查方式最大的优点是高效、快捷,行政登记机关操作便捷。审查方式存在的不足是这种审查所保障的权利真实性比较薄弱,行政登记管理职能的效果较差,对交易安全和民事关系的影响力较差。
所谓实质审查的行政行为,是指行政主体依法不仅要审查有关的事实材料在形式上是否齐备、完整,而且要对事实材料的真实性作出判断,行政主体在这种情况下作出的行政行为,就是实质审查的行政行为。我国法律和行政法规规定行政登记实质审查的行为也是较多的。例如，我国《城市房地产管理法》第59条仅规定国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度，对登记程序未作规定。城乡建设环境保护部颁发的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第8条规定：“登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备的，应发给房屋所有权证件。”建设部颁发的《城市房地产权属登记管理办法》第27条规定：“登记机关应当对权利人(申请人)的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准，并颁发房屋权属证书。”再如国家工商行政管理局发布的《企业法人登记管理条例施行细则》第55条规定：“登记主管机关审核登记注册的程序是受理、审查、核准、发照、公告……㈡审查：审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性,并核实有关登记事项和开办条件……”显然,企业登记机关审查的是材料的真实性。在理论上，对我国的房地产登记，有认为是形式审查制，也有认为是实质审查制。 还有认为，我国目前采用的是一种“形式的审查”做法，与真正意义上的形式审查不一样。我们认为，这是一种实质审查制。行政实质审查的最大优点是可以在事先实施行政监督,保障行政登记后的交易安全和民事活动的诚实信用。但行政实质审查也有其不足：一是行政实质审查对行政机关的素质和适用技术要求较高,对登记的事实及缘由进行核实,必然造成行政成本和费用的增加。二是对登记申请的实质性审查必然耗时、耗财、耗力,使行政效率低下,也能使行政登记久拖不决。三是实质审查无疑赋予了行政权力对民事活动和私权利进行干预的权力,可能导致公权力限制私权力自治的领域,滋生腐败和“权力寻租”现象 。
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