试论公安行政处罚告知程序/王胜宇(4)
三、告知的时间
《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条法规比较笼统地规定了行政处罚告知程序的时间。人们对此理解不一，一种理解为“在处罚决定书送达之前”；另一种理解为“在处罚决定书送达之时”；第三种理解为“在调查终结并提出初步意见之后送法制部门审核前，由办案单位完成。”笔者认为第三种理解具有较大的合理性，但无法解决当事人申请回避权的问题。因为如果在调查终结之后才告知当事人这一权利，而理应回避之人已参与了案件的调查，这样要么导致不公正的处罚决定的作出，要么重新调查。因此，告知时间应界定为在调查终结并提出初步意见之后行政处罚决定作出之前这一阶段，但告知当事人申请回避权应在调查开始时。
1．将告知时间界定在调查终结并提出初步意见之后(除告知申请回避权外)的理由根据《行政处罚法》第31条和相关条文的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，告知当事人的内容有：作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。除告知当事人申请回避权外，其余的内容都是在调查终结并提出初步意见之后才能确定。而如果在此之前告知，则行政机关根本无法确定告知哪些事实、理由及依据，也不能确定是否需要告知当事人听证权，同时，当事人的陈述申辩权也因缺乏所针对的对象而无法行使。但告知当事人申请回避权的时间则应是在调查开始之时。
2．关于“在作出行政处罚决定之前”的含义笔者认为，它是指行政机关先履行告知义务，然后再作出行政处罚决定，即告知程序先于决定程序，而不是在处罚决定书送达之前或送达之时。通观《行政处罚法》，从整体上予以考察，是会得出此结论的。第一，该法第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩 而加重处罚。”从此条规定来看，首先，当事人的陈述和申辩必须是有针对性的，否则成为无的放矢，其针对的就是行政机关已告知的事实、理由及依据。如果行政机关不先行告知，当事人就无法进行陈述和申辩，行政机关则缺乏复核和采纳的对象；其次，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定也从反面说明了申辩和处罚之间存在先后关系。总之，这条规定体现了行政处罚程序中的“先调查、后裁决”的原则。第二，该法第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。这条规定说明：要行政机关不告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据或拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚就不能成立，前者与后者之间存在着时间上的先后性。第三，该法第42条规定了听证程序。根据该条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照和较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证权，当事人一旦申请则会启动听证程序，听证又是围绕“违法的事实、证据和行政处罚的建议”进行的，且听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据。这一系列环节再次说明了行政机关履行告知义务应先于行政处罚决定的作出。总之，“在作出行政处罚决定之前”是指行政机关履行告知义务的程序先于行政处罚的决定程序，这是对《行政处罚法》合理理解的结果，是保证行政处罚决定的合法性和合理性以及保障当事人合法权益的应有之义和当然要求。
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