关于司法独立的制度思考/朱雁新(2)
第一位“大哥”是与法院同级的党政权力。我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的，并且法院在大至人员配备、经费调拨、物资供给，小至法官的子女入学、配偶就业、住房等诸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府来建议或安排，这样一种制度设计便无法不在法院和政府之间形成一种“依附”的关系——不管宪法是怎么说的，“身在矮檐下，怎能不低头”，法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准，政府以“大哥”的姿态指手画脚也就不足为怪了。因为这种法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”，导致司法权力的行政化、区域化和地方化，地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。时下法院争夺司法管辖权，维护本地利益的事件常见于报端，私利的驱动力战胜了法律的理性，法院沦为地方保护主义的工具，裁判既要吹哨又想起脚射门，这不能不说是对司法公正的亵渎。故此，有学者建议“在全国省区市以下划定独立司法区，改变现在的司法区域与行政区域完全重合的局面”，并设计了三个方面的配套措施：“一是人员编制和经费管理，必须实行计划单列、系统统管，最好是全国统一管起来；二是法官任免，属于市管县的，基层法院的法官可由市人大常委会任免，属于地管县的，基层以及中级法院法官可由省人大常委会任免...；三是党的工作体制，可以实行系统党委制，一级管理一级，下级法院党委对上级法院党委负责。”[2](p19)这个办法改革之彻底足以动摇立法、行政和司法三方面——这也说明所谓司法改革并不仅仅是“司法的”改革，我认为这个方案由于牵涉面之广和决心之坚定至少在目前从整体上其可行性值得怀疑，但其欲使司法摆脱干扰、追求独立的价值取向无疑是正确的，并且象编制、经费管理的建议是可资借鉴的。但我想，制度的重构有赖于观念的更新，而现行制度设计的背后是更难突破的观念障碍。长期以来，法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”，政治任务要“相机而变”，“工具”自然必须适应任务的需要：践踏宪法、迫害国家主席是任务的需要，砸烂公检法闹革命也是任务的需要，“严打”中法院在处罚上的“从重”难道不也是任务的需要吗？既然是“工具”，附属在行政机构上也就理所当然了。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。前面的建议中提到了党的领导的问题，这是司法体制改革中的重点和难点，那么，如何处理坚持党的领导和加强司法独立之间的关系呢？党的十三大报告讲道：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”“这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分（先进的部分），是人民主权的主体的组成部分，但不能独立地作为人民主权主体而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。"[3](p2)正因为如此，党的全国代表大会和党中央提出的种种意见、方针、政策，必须通过全国人民代表大会和政府的法定程序，才能转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规，才具有国家权力的约束力和强制力。所以坚持党对司法工作的领导是坚持党的转化为国家权力的路线、方针、政策的领导，法院内部党委的职责应当主要是保证党的大政方针的贯彻、实施，对党员法官的遵守党纪情况进行监督审查，而不是包办或干预所有的案件；同时也要保证法院内部党委对地方党委具有相对独立性，它应当只对上级法院党委负责。然而在实际中，党组织（法院内部的和外部的）直接插手司法审判的例子并不罕见。我想，我们在强调党政分开的时候，是否也应当强调“党法分开”呢？党组织在为司法机关推荐了政治、业务素质都优秀的司法人员之后，没有必要事无巨细、大包大揽，“包揽”、“过问”反倒给一些人干预司法独立提供了“合法”的借口。给予司法机关较大的独立性固然会造成社会管理上的差异，比如法院可能会“大胆”地判决政府在行政诉讼中败诉，政府会感到与法院难于“沟通”了，“法院不听党的话了”。然而，司法独立是一把“双刃剑”，它会使行政、立法、军事机关的一些人在企图以身试法时不寒而栗——法院是独立的，它完全可以不买帐,所以斯塔尔和伦奎斯特才能把妄为的克林顿推上法庭，试想一下，如果北京市有独立的检、法机关，王宝森、陈希同的事情早就败露了，何必等到木已成舟之时呢？
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