论土地征收中农民利益的保障/张禄强

论土地征收中农民利益的保障/张禄强
论土地征收中农民利益的保障

张禄强

序言
　　我国的土地征收是指为国家为了社会为了公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给以农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。伴随着我国工业化、城市化的不断加快，城市建设用地越来越多的依靠土地征收的方式满足。目前全国失地农民数量已接近4000万人，每年围绕农村土地土地征收中引发的冲突占了中国群发冲突的很大比重，表明失地农民的生存发展已是政府与社会面临的重要课题和挑战。
　　政府和某村委会在村民完全不知情的情况下,征用胜利村141.8亩地,其中四组被征地71.5亩,名目是建设所谓的“广场”,同年10月该块地却出现在当地媒体,以40.6万/亩向社会公开出让,其转让价格几乎是补偿给村民价格的10倍。随后,佳美房地产开发有限公司以5768万元的最高价取得了这块土地的使用权。就这样,某政府以建设广场名义征用的耕地,转眼成了商品房建设用地,而四组村民同样没能拿到一分钱,甚至连白条也没见到。村民为了要回自己应有的征地款,几年来奔波与镇政府、市政府甚至省政府之间,但直到今天,他们仍没拿到一分钱。
　　案例中某政府和某村委会在村民完全不知情的情况下，把农民赖以生存的耕地征作为城市化用地，建设所谓的“广场”。农民的耕地被征走了，补偿款却至今一分钱的都没有拿到。土地征收过程中这样的现象普遍存在，由于土地征收法律制度的不完善、征收权力运作的失范、保障农民权益的的缺位，在土地征收中被征收农民成为最大的利益受损者。本文根据存在的问题，从法律角度对土地征收中农民权益的保护作一探讨。
　　一、现行征收制度在农民权益保护上的不足

　　(一)、土地制度对农民参与其中的排斥
　　我国现行与土地有关的法律有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等规定：农民对集体所有土地拥有承包经营权。但是法律对土地承包经营权的规定是模糊性的。在现行的土地制度框架内，集体土地所有权的主体模糊不清。《农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经营、管理。”对于所有权到底是属于村农民集体还是农民集体经济组织或者乡农民集体，都没有明确的规范，土地承包合同的当事人各种各样，没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱，使得农民承包土地经营权在国家土地征收制度面前不堪一击。因为《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家为公共利益的需要，可以对土地实行征收，另一方面《土地管理法》也明确规定了“任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用地役权，从而满足其用地需要”。即征收权的行使是集体土地变为国有的唯一途径根据《土地管理法》第三十四条规定，只有国有土地使用权才能上市流转，也就是说，无论为了公共利益还是商业开发，全部都需要通过“征收”这一行政化的手段进行。因此在现有的框架下，土地征收的主体是国家，这种征收是国家行政行为，具有强制性，征收土地的标的是集体所有的土地。在土地征收过程中的国家、集体、农民的三方关系中，作为承包经营权人的农民的参与权受到了制度性排斥。因为农民不是征收活动直接相对人，土地征收是国家直接与土地所有者即农村集体经济组织进行的，虽然在《土地管理法》及国土资源部颁发的有关文件中对农民在征地过程中进行参与作了一些程序上的规定，但因其不具备土地征收法律关系主体地位而谈判，事实上被置于了土地买卖的游戏规则之外，例如案例中胜利村村民就是在完全不知情的情况下征用土地141.8亩地，成为利益受损的对象。

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