论土地征收中农民利益的保障/张禄强(4)
我国的土地征收制度源于计划经济体制，土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法，而没有像国际通行做法那样将土地征收作为基本民事权利的限制制度在物权法中规定.权利缺失必然导致利益受损。由于权能的受限，农民在征地过程中无法充分参与到征地的过程中去，对于征地的目的性、征地的范围、征收补偿安置和征收安置费用的使用、管理等方面没有充分表达自己意志的机会，也不能争取足够的措施来保障其合法权益。权利的合理配置及其行使是保障权益的根本途径，因此，农民不仅要“耕者有其田”，还要“耕者有其权”，才能对自己的利益真正可以拥有一个稳定的预期。
三、现行征收制度完善方向
（一）、明确承包经营权的内容，保障农民在土地征收中的参与权
在法律上，农民虽不是土地的所有者，但现实中，作为土地所有者的集体经济组织一般并不直接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民，以承包经营者的身份直接经营，因此农民是土地的实际支配者和经营者。土地征收虽然是土地在集体所有和国家所有之间的变动，但这种变动却对农民的利益产生直接的影响，因为农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归于消灭，这些足以使农民成为一个独立的利益主体，应享有与集体同样的法律地位。法律需要进一步明确其利益主体的地位，即需要明确农民土地承包经营权的内涵。根据产权理论，农民对土地的承包经营权直接来自于农村集体土地所有权，应属于农村集体土地产权体系中的使用权。按照物权法理论，财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”，它还可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等多项权利。因此，我国物权法中和其他有关法律的制定与修改中，进一步明确农民土地承包经营权的内涵，以避免在土地承包经营权流转过程中或者政府在征用集体土地过程中，维护农民的基本生活不受影响，征地时必须以补偿为必要条件，协调土地征收中私益与公益冲突的基本制度，是合理解决征地后国家、集体、个人三者利益的。
（二）、对土地征收目的的明确
1、明确规定“公共利益”的范围：王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。”我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
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