租税国理论及其宪法意义初探/高军(8)
2.从“经济建设型政府”向“服务型政府”转变。公共财政体制下政府的基本职能是“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”，政府的投资不仅背离了政府的职能，而且会干预微观经济、破坏正常的市场经济秩序。公共财政体制下，政府应当中立，不应干预微观利益，因为这是市场机制自身能解决好的问题。因此，政府应从“经济建设型”向公共服务型政府转变，逐步从竞争性领域中退出，而致力于市场机制资源配置作用发挥得不够好的领域——社会公共领域，主要着眼于弥补市场缺陷，解决目前医疗卫生、社会保障、基础教育等公共产品缺位的问题，促进社会的公平与正义。 公共财政体制的目标为“小政府”，即我们需要一个廉价政府而不是一个昂贵的政府为我们提供公共服务， 但必须强调的是，“所谓发展市场经济需要‘小政府’的说法，其本意是要减少束缚而不是取消保障，是限制权力而不是推缷责任”。 因此，当前那种不负责任的将公共服务甩包袱推向市场的做法，违背了政府责任伦理，必须停止。
3.重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主。中央与地方税权划分是宪政的基本问题，在法治国家无不经历艰难的民主搏弈程序，通过宪法或宪法性文件予以规范。但是，我国中央与地方税权的划分主要通过国务院发布的通知来确定的。国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发[1993]第90号文件又重申，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”。两个文件还将税收立法权集中于中央，但是由于《财政转移支付法》的缺位，中央对地方的转移支付尚未实现法制化，地方对中央转移支付缺乏有力的制衡，因照顾既得利益和财政自利偏好的影响，中央并没有按事前规定的标准公式转移，实际转移支付往往远远小于规定的数额。在这种情况下，当前国内普遍出现的地方公共物品供应缺位现象实为这种不合理的财政体制必然结果。在这种情况下，地方政府主要通过以下途径来扩大财源：一是寻求中央的转移支付，利用中央转移支付未实现法治化来“跑部钱进”，由此催生了形形色色、大大小小的“驻京办”，加剧了腐败； 二是开辟财源，扩大地方分成比例。当前地方政府无不热衷于“招商引资”，甚至不惜降低环境标准，遂导致污染企业大肆排污，恶化了生态环境，侵犯了居民的生命健康权； 三是寻求预算外资金支持。包括：（1）依靠“卖地财政”，热衷于“征地”、“拆迁”，造成房价高腾，一些地方民怨沸腾，地方政府对资源的过度抽取导致日趋激烈的社会反抗，影响了社会的和谐。 （2）通过乱收费、乱集资、乱摊派等方式筹款。在我国，地方政府，尤其是县、乡两级政府的“三乱”行为由来已久，据对乡镇财政调查材料显示，我国一些乡镇政府的自筹资金已占到其财力的1/3左右。在很多基层乡镇，政府收入主要来源是各类罚款，一些罚款的设置根本不顾必要性原则与比例原则的约束，甚至专以获利为目的，完全背离了惩戒违法行为不得以取得财政收入为主要或附随目的的宗旨。在这些罚款中，计划生育罚款（现已更名为“超生社会抚养费”）以及“处女嫖娼案”、“钓鱼执法”这类以牟利为目的的执法违法案件，严重影响了基层干群的关系，损害了党和政府的形象和公信力。因此，重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主势在必行。
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