近代中国“党国体制”的发展与省思/熊利民(4)
其次，在党政关系上，中央与地方有“以党统政”和“党政并行”的不同。中央党政关系指国民党中央与国民政府的关系。理论上，训政时期国民党总揽政权，为政纲、政策发源地，国民政府实行治权以执行政策。具体言之，即由国民党中央政治会议（1935年改为“中央政治委员会”简称“中政会”）对国民政府进行政治指导。1924年7月，孙文在世时成立的中政会，原类似俄共的中央政治局，作为中央执行委员会的下属机构，专负政治任务，后来与负责党务的中央常务委员会（中常会）、负责军事的军事委员会（军委会）鼎足而三，地位还不特别凸出明显。迨北伐统一告成，1928年8月国民党宣布实行训政始，到抗战前近十年的南京政府，为了打通党政关系，中政会由一般意义的政治指导机关跃升成为中央政治权力的源头，政府的施政得向党负责，但它又不属于政府机关。依照胡汉民的说法，“政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之决定权，为党与政府唯一之连锁。”[19]中政会的组织与权限前后虽有修正，但基本性质始终不变。概括的说，这时期中政会虽不直接发布命令，处理政务，但俨然有如准国家政权机构，拥有除司法审判之外的各种政府职能，如制订法律、决定大政方针、任命官吏、产生政府等，权力之大，近似“太上政府”。[20]但论诸实际，又不直接发布命令、处理政务，根本职能只有一个：通过中政会对国民政府的指导监督，把一切权力集中于党，党政合一，确保国民党一党之治的顺利进行。这样与俄共（布）政治局，显然又有相当的不同。[21]
或谓国民政府在大陆统治之失败，出在党政结构呈现倒金字塔型，只重上层不重下层的问题上。这直接涉及到党国体制下的地方党政关系。依照孙文的想法，以党治国是以党义治国，故而在训政时期中央“党义领政”而非“党权凌政”的制度设计下，地方的党政关系是：地方政治由地方政府掌理，党治在地方只是间接又虚拟。这一想法也由胡汉民、蒋介石加以继承，显示的是整个党指导监督整个政府，而不是横断的以各级党部节节干涉、事事吹求的指导监督同级政府。[22]具体的作法是“党政分工”、“党政分治”，“政的工作是由党交给政府去做的；教的工作，领导人民、训练人民，是必须由党自己做的。政教分工而合成党治，事实上党部绝对不会同政府的事权冲突。”[23]事实未必尽然。1928年，国民党执政，地方党、政分治的制衡体制确定，8月11日，国民党二届五中全会通过“各级党部与同级政府关系临时办法案”规定：“凡各级党部对于同级政府之举措认为有不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理。”这一规定使地方党部和地方政府两条系统独立并行，相互制约。另外，1926年省“组织法”规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务。”1927年7月修正时，“省执行委员会”被删除。同年10月再修正时又删除“于中央执行委员会指导监督之下”，代之以“依中国国民党党义”。1930年又将“依中国国民党党义”改为“依国民政府建国大纲”。结果不仅省党部与省政府之间不存在隶属关系，就连国民党中央执行委员会也不能向地方政府发号施令，而必须透过中政会和国民政府实行间接指导。[24]理论上，党治最早受俄共的启发，后来又有法西斯的影响，但国民党人又雅不愿对“一党专政体制”全面接受，故接受“党治的政府”，否认“党政府”，标榜“民有、民治、民享”（of the People, by the People, for the people），否定了“党有、党治、党享”（of the Party, by the Party, for the Party），却实行“民有、党治、民享”（of the People, by the Party, for the people）[25]这种混杂着美式民主理想、俄式政治理念，具中国特色的党国体制。这样，在实际运作上，便不免与理想产生落差。
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