突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析/任玉林

突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析/任玉林
突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析

任玉林

论文提要：
　　长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区、司法审查的盲点和真空，与法治国家的要求极不适应，既不利于对广大公务人员合法权益的保护，也不利于行政机关职能的有效发挥。本文从能动司法理念和最高人民法院积极探索审理新类型行政诉讼案件的要求出发，结合行政诉讼法实施二十年来的现实情况，引用大量数据和文献资料，着重从内部行政行为对相对人的影响性质和程度的视角，对内部行政行为的内部状况进行了深入探析，认为对相对人有重大不利影响的内部行政行为明显区别于其他类型的众多内部行政行为；强调封建官本位思想和行政机关的反对是导致我国内部行政行为长期不可诉的深层根源，同时从理论依据、现实需要、观念接受、能力胜任、国外经验等多方面对内部行政行为的可诉性作了分析；并对如何将内部行政行为纳入诉讼的一系列具体问题如受案范围、程序衔接、内部规定的审查以及对上级指示诉讼的审理等进行了研究，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法和行政复议法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共9992字。

　　长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区，权力在行政机关内部封闭运行，是司法审查的盲点和真空，而行政诉讼作为公民的维权利器，在该领域长期闲置，没有发挥出应有的作用，与法治国家的要求极不适应。根据能动司法理念和最高人民法院有关行政审判工作意见中积极探索审理新类型案件的要求，深入探析内部行政行为的可诉性问题很有必要。
　　一、内部行政行为的内部状况探析
　　何谓内部行政行为？不同的人有不同的理解和认识，不同版本的教科书也有不同的定义和解释，有的教科书甚至还无视基本法律事实，认为行政行为都是针对外部的，否认内部行政行为的存在。普遍认为这类行为属“有特别权力关系”的行为，德国称之为“高权行为”。简明的认识就是：行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。其特征和要件主要有：当事人之间的地位极不平等，作出行为的主体是行政机关及其工作人员（主要是领导），行为的直接相对人是行政机关的工作人员，间接相对人则可能是行政机关外的自然人或组织，双方之间的主要直接关系不是一般的管理与被管理关系，而是命令与服从的关系；行为发生在执行公务中；行为的直接内容是行政机关的内部事务。以上要件必须同时具备，如果行为的直接内容不是行政机关的内部事务，相对人即使是行政机关的工作人员，该行为也不是内部行政行为，如公安机关对违反治安管理的警察的处罚，就属外部行政行为。内部行政行为也有作为和不作为两种形态，如未按规定确定公务人员的工资福利待遇就是典型的不作为。

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