农民集体土地征收补偿问题初探/王敬文(6)
（三）争议解决的法律制度不完善、不一致，救济途经不畅通
政府在土地征收行为中，与农民集体或农民个人发生争议的情形主要有以下几种：
1、农民认为政府征收土地的目的不是为了公共利益，而是为了其他利益，农民不愿征收而政府要强行征收而发生的争议。针对这种情形，纠纷如何解决，《土地管理法》及《实施条例》均没有作出规定。只是在行政复议法中有原则规定，即违法征收土地可提起复议，但缺乏可操作性。在现实中，政府不为公共利益目的而征收农集体土地的情形存在不少，但农民正式提出异议的却很少。
2、因农民认为补偿标准过低而引发的争议。目前，农民集体和农民个人与政府之间发生的征地纠纷主要是这种类型。《土地管理法实施条例》（下称《实施条例》）规定对这类纠纷的处理程序是先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。从这个《实施条例》来看，一但发生对征地补偿标准有异议的纠纷后，如当事人与地方政府协调不成，政府的裁决就成了必经程序。而这种行政机关自己对自己所作的具体行政行为进行的自我裁决，是难以服众的，但《实施条例》没有规定农民集体或农民个人对政府的这种裁决不服，是否可以提起行政复议或行政诉讼，也没有规定这种裁决是否为终局裁决。
《实施条例》中将政府裁决列为征地补偿标准争议解决的必经程序，还与行政复议法的规定相矛盾。特定宗地征地补偿标准的确定，是一种具体行政行为，依行政复议法的规定，如当事人认为政府对特定宗地的征地补偿标准的确定违法，应有权申请行政复议。
3、因征地补偿款不及时到位、安置方案不妥、安置不及时等原因引发的争议。《湖南省征地程序暂行规定》（下称《暂行规定》）中规定对这类纠纷的处理程序是：先由市州、县市人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府处理。上述争议属具体行政行为所引发，除“由上一级人民政府处理”外，农民集体和农民个人是否可以直接提起行政复议或行政诉讼，农民集体和农民个人对上一级人民政府的处理不服，是否有权提起行政复议或行政诉讼，该《暂行规定》没有作出规定。
三、处理建议
（一）从立法上对“公共利益”作出明确具体的、可操作性的界定
为有效防止各级政府以公共利益目的为名，滥用土地征收权，有必要从立法上对“公共利益”作出明确具体的、可操作性的界定。在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。同时参考学者观点可以把“公共利益”严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。 在合理界定“公共利益”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。将《土地管理法》第四十三条第一款修改为国家因公共利益目的进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；非因公共利益目的的建设，需要使用土地的，可依法使用国有土地，也可依法使用农民集体所有的土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有土地；乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经依法批准，可以使用农民集体所有的土地。以化解《土地管理法》中国家因公益目的进行建设可征收农民集体所有的土地的规定，与任何单位和个人进行建设均需使用国有土地的规定之间的矛盾。
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