审理城市拆迁行政案件亟待解决的八个问题/王彦(3)
四、拆迁裁决案件的审理范围问题。拆迁裁决案件的审理范围究竟有多宽？是不是涉及拆迁的方方面面，人民法院都要进行全面审查？譬如，在审理裁决案件时是否要对行政机关颁发拆迁许可证的合法性进行审查？进而，对规划部门颁发规划许可证、国土部门颁发建设用地许可证的行为进行合法性审查？按此逻辑，如果上述环节中任一环节出现问题，人民法院是否应当撤销拆迁裁决？我们认为，应当正确理解行政案件的全面审查原则。全面审查指对涉及被诉具体行政行为合法性的诸环节进行的审查，包括行政机关认定事实是否清楚，适用法律是否得当，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权情形等，对这些环节的审查缺一不可，任一环节有问题，行政行为都可能被判违法。但是，由于事物的普遍联系，关系被诉具体行政行为合法性的因素并不仅限于此，构成被诉具体行政行为的某些前提或基础事实仍可能存在违法，但我们不能为这种普遍联系付出无止境的代价。因此，我们认为，在审查行政机关所作拆迁裁决是否合法时，只能就行政机关作出裁决时认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，是否遵守了法定程序以及是否具有裁决主体资格等方面进行审查，不能扩大审查行政机关颁发拆迁许可证是否合法。在裁决案件中，拆迁许可证是衡量被告作出裁决是否合法的证据之一，只要经过质证被证明该许可证是真实存在的，人民法院就应当采纳。如果当事人虽承认拆迁许可证的真实性，但对其合法性提起异议，人民法院就应告知其另行起诉，因为此时诉讼标的已经转移了或增加了新的诉讼标的。由于拆迁许可案件审理结果可能影响拆迁裁决案件的最终胜负，人民法院在审理许可案件时可中止裁决案件的审理。当然，当事人可以就房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证、作出拆迁裁决的行政行为同时提起诉讼，但人民法院应当分别立案，可以合并审理，也可以分别审理。
五、关于人民法院在审理拆迁行政案件中能否直接认定拆迁房屋的性质和面积问题。实践中，关于被拆迁房屋是住宅还是非住宅，以及房屋面积的最终确定，关系到被拆迁人的切身利益，也最容易产生矛盾。譬如，被拆迁人的房产证上虽载明是住宅，但实际上被拆迁人早已变更房屋用途，将住宅变为非住宅，并领取了营业执照，对这种情况法院如何认定？有人认为，法院应当实事求是地认定该房屋为非住宅，切实保护被拆迁人的利益。也有人认为，认定拆迁房屋性质的权力只属于行政机关，法院不能代替行政机关作出认定。我们认为，在拆迁活动中，无论是颁布公告，发放许可证，还是对拆迁房屋性质、拆迁面积的认定以及确定被拆迁人的补偿安置标准，都在行政机关职能范围内，是一种行政权力，人民法院不能擅自干预。尤其是在有关事实认定上，应当尊重行政机关的首次判断权，切莫以法院自己的认识取代行政机关的认定，尽管前者可能更为公正合理。对于拆迁中认定私房非住宅的问题，建设部93年有一个批复(建房函字[93]23号)，指出"对私有房屋使用性质虽已变更，但没有办理房屋使用变更登记的，应首先补办房屋使用性质变更登记手续，补交国家规定的有关税费后，拆迁人则根据房屋使用性质变更的情况与被拆迁人签订拆迁房屋补偿安置合同。"从该批复强调"有条件办理变更登记的地方"可适用该批复来看，实际上是为行政机关自由裁量提供了一个依据。因此，对房屋使用性质变更认可权在行政机关手里，人民法院不能强行要求行政机关适用批复对某拆迁房屋作出非住宅的认定，甚或在判决中迳行认定。但是，如果行政机关适用批复，允许被拆迁人补办房屋使用性质变更登记手续，能否在诉讼中予以采信，则是人民法院的职权。那么，行政机关补办手续的时间效力如何确定？我们认为，只要行政机关在房屋拆迁主管部门裁决前依法给被拆迁人补办了有关房屋使用性质变更登记手续，人民法院就应当在诉讼中予以采信。这样规定既充分尊重了行政机关的决定(是否补办的决定权在行政机关)，也为行政机关自由裁量行为作了一定的限制(必须在裁决前)。这个限制有利于法院在审理拆迁裁决案件前固定相关证据，从而及时作出裁判。需要指出的是，限制补办手续的时限除了裁决前外，还有人主张在一审立案前或者发布拆迁公告前，前者较宽，后者较严。我们认为，认可行政机关可以在一审立案前给被拆迁人补办手续，可能使被诉的拆迁裁决处于不稳定的状态，给法院审理带来困难，且给法院个别工作人员利用立案时间寻租创造条件。而如果认可行政机关在发布拆迁公告前可以补办相关手续属于理所当然，拆迁条例已经规定拆迁公告发布后即冻结有关手续的办理，再作规定没有实际意义。
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