审理城市拆迁行政案件亟待解决的八个问题/王彦(5)
七、关于城市规划区内集体土地上的房屋拆迁能否适用《城市房屋拆迁管理条例》的问题。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农村集体土地地上建筑物的拆迁，属于征地拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。在土地管理和房屋管理二大职能没合并前，国土部门和房管部门分别是征地拆迁和城市房屋拆迁的主管机关。由此可见，征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其运作遵循各自不同的程序和规则。由于农村与城市经济发展水平的巨大落差，征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在某些拆迁案件中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事各方争议的一个焦点。目前全国各地旧城改造高潮已过，城市建设开始向城郊发展，俞来俞多地涉及到集体土地的征用以及地上房屋的拆迁。征地拆迁补偿安置标准与城市拆迁补偿安置标准的较大落差，为房屋拆迁活动埋下了产生纠纷的隐患。集体土地有的虽被征用，但由于种种原因没有被用地单位及时拆迁并安置补偿，若干年后，当用地单位再对房屋进行拆迁并给予被拆迁人安置补偿时，被拆迁人以土地已国有为由要求适用《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置，此类问题反映了目前房屋拆迁纠纷的新趋势。有一种观点认为，只要征地单位征地时未拆迁，被保留的房屋就应视为城市房屋，按城市房屋拆迁的有关规定进行补偿安置，如果按"农房"进行补偿安置，对被拆迁人会"显失公正"。而要求建设单位按城市房屋拆迁条件进行补偿安置，可以促使建设单位及时将征地投入开发，避免土地荒芜。我们认为，现实中确存在开发单位将征地荒芜，致使土地资源浪费的问题，但这个问题已有法律法规对此进行专门约束，如规定征地二年未动工建设的，须向国土部门缴纳土地闲置费，一定年限后可由国土部门收回土地等。如果将征地拆迁混同于城市房屋拆迁，并以城市房屋拆迁的高标准补偿安置作为惩罚开发单位不及时利用土地的手段，理论上会引起法律关系的混乱，在实践中可能纵容部分拆迁户因抵制征地拆迁致使开发时间延后而获得高额补偿，使国家利益受到损害。因此，我们主张对待此类情形仍应遵循征地拆迁的标准进行补偿安置。这亦符合新条例的立法精神。实践中，人民法院在适用《土地管理法》的有关规定审查补偿安置标准时，可以考虑拆迁时的物价和当地生活水平等因素，适当提高补偿安置的标准。
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