行政监督与救济制度的新突破——《行政复议法》评介/马怀德(4)
与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权
《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。
抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件"，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。
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