将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径/马怀德(5)
行为作出的具体行政行为有权申请复议，而且对抽象行政行为本身可以直接申请复议，这可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。
（三）海外行政复议制度提供了审查抽象行政行为的经验
海外行政复议制度从另外一个侧面反映了扩大复议范围的可行性。例如，根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。例如，"由于法律或上级条例的出现
，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例"。"由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。"④我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法第三条均规定，各部就主管事务，对于各地方最高级行政首长之命令或处分，认为有违背法令或越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销。⑤
五、将抽象行政行为纳入复议范围面临的问题
（一）申请复议的条件
将抽象行政行为纳入复议范围后，申请复议的条件应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在申请复议条件上，不能随意扩大抽象行政
行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局发布文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌未尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响力前提条件。至于可种权利受到影响才能申请复议，则应参照现行与复议相配套制度的基本原则而定。行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民法人或其他组织人身权财产权受到侵害，对于公民其他权利，如政治权利、言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法特别法的具体规定。所以，对抽象行政行为申请复议，也应以公民法人或其他组织人身、财产权利受到侵犯为前提条件，对于其他权利受到侵犯的，能否申请复议，也应以特别法的规定为准。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力，但会在将来某一时间可能发生效力。因此，申请复议的条件应不同于对具体行政行为申请复议的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件,而应当以相对人权利可能受到影响为前提。例如，市政府发布一项交纳城市增容费的规定，要求凡于文件发布之日起落户该市的个人均需向市政府交纳一定数额的增容费。该文件发布后，虽然对可能落户北京的人产生效力，但不一定立即对相人的权利产生实际的影响。所以，在相对人申请复议时，不能以其人身、财产权已经受到实际影响为前提条件，而应当允许所有可能受到不利影响的人申请复议。
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