将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径/马怀德(6)
（二）复议管辖
复议管辖应当以复议机关职权而定，原则上应以有权制定抽象行政行为的机关及其上级机关为共同可选择管辖机关。因为只有抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关才有权改变或撤销违法不当的抽象行政行为。依照上述原则，如果对层次较高的抽象行政行为申请复议，则意味着必须到抽象行政行为的制定或发布机关所在地提出该申请，势必给申请人造成过多的人力、财力的耗费。为了贯彻行政复议高效、便民原则，应当以申请人所在地的基层人民政府为管辖机关，该管辖机关无权审查抽象行政行为的，应在一定期限（如一个月）内将相关申请案卷材料直接移送至有权机关。这样，即可以避免申请人投诉无门，耗费人力、财力的情形发生，切实保障申请人享有复议申请权；也可以防止行政机关对复议申请互相推诿、拖延审查等现象发生，监督行政机关履行复议职责。
（三）复议效果
复议机关经复议审查，通常对抽象行政行为有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。前一种结果并不涉及过多的法律问题，在此恕不赘述。后一种结果则涉及较多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。笔者认为，抽象行政行为被复议机关撤销后，不产生溯及既往的效力。据此作出的具体行政行为效力也以不变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更，加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。即使抽象行政行为被撤销，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为申请复议的目的是维护自己的合法权益，所以如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在申请复议的有效期限内，以抽象行政行为被撤销为由提起复议申请，通过具体行政行为的复议制度解决问题。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自作出具体行政行为之日起算。至于在抽象行象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人,则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权申请复议，也无权获得赔偿。当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤销的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人。他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期内提出该要求，如果在有效索赔期未提出的，视同放弃了赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制的不统一。也不意味着法律适用的不统一。它恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即"国家被动提供救济"的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始，凡未提出赔偿请求或放弃请求的，国家不可能也不必主动给予赔偿。
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