非典疫情的流行呼唤出台《紧急状态法》/牛建国(4)
（二）停工、停业、停课；
（三）临时征用房屋、交通工具；
（四）封闭被传染病病原体污染的公共饮用水源。
针对疫情还可以对传染病病人和病原携带者采取隔离治疗的控制措
施。
在疫区，政府可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
经省、自治区、直辖市政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁；封锁
大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致
中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
患鼠疫、霍乱和炭疽死亡等甲类传染病的，必须将尸体立即消毒，就
近火化。患其他传染病死亡的，必要时，应当将尸体消毒后火化或者按照
规定深埋。
《传染病防治法》虽然规定了地方政府的职能，但执法主体主要是卫
生部门，且规定的行政措施距传染病“太近”，着眼长远的很多预防措施
找不到法律依据，比如本文前述的部分措施。另外，该法也未对疾病流行
时的有关民事关系的调整作出特别规定。
综合我国目前紧急状态的有关立法我们不难看出，一是缺少一部应对
国家的紧急状态统一的法律，二是应对紧急状态的行政措施的规定立法层
次较低，行政措施的种类也是五花八门，缺乏可操作性。一旦出现紧急情
况，只能依靠公众的理解和支持即时作出规定。而令人担忧的是作出规定
的机关恰恰是执行机关居多，有违依法治国和依法行政的基本要求。因此
制定一部统一的《紧急状态法》实为必要。
三、紧急状态立法的理论依据
（一） 对社会秩序重新调整的需要。
首先，行政法理论认为，社会秩序由各种层次的法律予以调整和规范，
以使之永远趋于正常，一个正常的社会关系随着法律的变化而变化，而因
为紧急状态引起的这种突然的转变应该依法进行，且应遵循严格的程序。
尤其是对涉及公民权利、非国有财产的征收等重大事项作出的规定，应当
更为慎重。我国《立法法》也规定，对于这部分的规定必须制定法律而不
能以其他规范性文件代替。
其次，关于民事权利的规定的法律层次较高，有的甚至明确排除了行
政法规以下的规范性文件的适用（比如合同法）。如果仅仅依据部门规章
或者其他规范性文件，很难避免其行政行为的违法性。
（二） 依法行政和保护合法权益的需要。
鉴于目前有关紧急状态行政措施的规定分散且不统一，为了达到行政
目，执行起来的随意性较大，侵害权利人合法权益的事情从制度上来说不
能避免，笔者认为，必须以统一的紧急状态立法取代松散的规定。
四、《紧急状态法》的建议内容
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