及时制定一部“紧急状态法”/秦前红(5)
二是将紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权予以分立。从内容上来讲，紧急权主要包括紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权。如果紧急状态的宣布和采取对抗措施的权力集于一个机关或者一人之手，则极易造成紧急权的滥用。当权力当局发现其政权的国民基础动摇时，很容易利用紧急权的手段对合法的结社或者政治运动予以镇压。如果有人可以任意的通过宣布紧急状态并采取对抗措施来谋取政治利益，那么可能所有的情形都会变成一种紧急状态。所以哈耶克说：“任何人或任何机构只要能够通过宣告紧急状态而攫取到这种紧急状态的权力，那么该人或该机构便是真正的主权者。”1
因而，必须将紧急状态宣告权与采取紧急对抗措施的权力予以分立。哈耶克建议说：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”2这种权力分立的方案，抓住了人们贪恋权力的心理缺陷。的确，没有任何机构心甘情愿的失去自己的所有权力而只保有一种单一的宣告权。因而，这种限制措施较为可行。就中国的宪政体制而言，宪法赋予了全国人大较为充分的紧急状态宣告权，而国务院则是一个忠实地执行者。根据这一现有的宪政体制，我们显然应该赋予全国人大及其常委会以紧急状态宣告权，而国务院则享有采取紧急对抗措施的一切必需手段。
第四， 紧急状态下权利的限度问题。
根据古典的宪政理论，自然状态下的人们享有充分的自由、生命和财产权利，但却由于缺乏一个维持秩序的公力机构而陷入到混乱之中，每个人朝不保夕。这显然是一种紧急状态。为了应对这种紧急状态，每个人都交出一部分权利形成公共权力并组建了政府，以维持社会秩序。政府和公共权力存在的价值就是维持一个和谐的社会秩序，最大限度的保护公民的权利和自由。有限政府的存在使人类社会进入到和谐有序的正常状态。在这一状态中，公民享有最大限度的自由和权利。当紧急事件危及甚至对正常秩序造成既定侵害时，为了应对这种紧急危险，必然需要一种集中、强化和扩大化的行政权或军事权，而国家权力的任何扩大趋势，都将导致公民权利和自由的损失。因而，在紧急状态下，公民必定会失去一些法定权利。如德国魏玛宪法规定，为了应对紧急状态“联邦总统得临时将本法第114条、115条、117条、118条、123条、124条及153条规定的基本权利的全部或一部停止之。”但是，在紧急状态中应当中止公民哪些方面以及多大范围的宪法权利，是任何一个追求保障公民权利和自由的宪政国家必须面对并应加以妥善解决的问题。
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