试论当代中国的宪法惯例/张宏思(16)
年经济困难，出于应对当时短缺经济的紧迫需要，继1958年颁布《中华人民共和国户口登
记条例》，明确将城乡居民区分为“农业人口”和“非农业人口”两种不同户籍后，开始严格控制农业人口转为非农人口，并对人口的自由流动和迁徙实行政府管制，至于今日，由此构成了世界史上罕见的大规模城乡壁垒以及市民与农民之间的身份鸿沟。在宪法确定的工农联盟的阶级定位和阶级关系下，形成了一国两策、二元对立、城乡分治的社会管理体制性质的宪法惯例。在政治方面，城市被置于社会优先发展的位置，与城市里的非农居民相比，农民阶层被逐渐社会边缘化，忝列为“二等公民”；在经济方面，国家及城市工商业对农村资源进行了大规模的经济、超经济汲取，方式如所谓工业制成品与农产品价格价格的“剪刀差”、对农村集体所有土地的无偿或低价征用以及加诸沉重的税费负担等；在社会保障方面，城市居民可凭借户籍壁垒获得就业、住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利。这种全国性、全民性的宪法性制度安排，虽有当时经济、政治等方面的合理背景，但是，也让广大的农村地区和农村居民为尽速推进国家的现代化进程作出了巨大的历史性牺牲，代价极为高昂，迟至今日，导致中西部地区的农村经济严重凋敝，农村的可持续发展能力严重低弱，农民的经济收入和社会保障长期严重滞后于城市居民，妨碍了城乡人民的自由交往、自主择业、自由迁徙，凸显出触目惊心的制度性不公平和对基本人权的侵夺，给社会稳定埋下了巨大的隐患。这些年来，随着改革开放的日渐深入，城市化进程的加快，人权和宪政理念的传扬等等积极因素的推助，僵硬的户籍管理制度开始松动：城市暂住、居民身份证、城市准入的蓝印户口的推行，粮、油、布等计划票证的停止流通，劳动用工制度的放开，养老等社会保障制度开始覆盖部分农村人口，及至近年中央政府提出统筹城乡经济和社会发展，以城市反哺农村、工业反哺农业，让广大农民与城市居民共享改革开放的建设成果等一系列战略性政策调整思路和措施出台，这些都似乎在预示着城乡分治、一国两策的二元社会管理体制作为宪法惯例正在走向退隐之中。①
三、当代中国宪法惯例的要素、结构及特质
作为法的规范，无论是单个的宪法惯例，还是同类惯例的集成，都有—定的结构和有机要素。复杂的宪法惯例则由简单要素和结构复合成为层级或树状系统。
(一)要素
宪法惯例的要素，系指组成宪法惯例的基本成分。初步分析，主要包括宪法特定事项的基础规范、惯例的观念形态和法效力的认同三个方面。
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